Andreas Maurer

 

Regierungskonferenzen in der EU

 

Erweiterte Fassung auf der Grundlage von: Andreas Maurer: ‚The European Parliament and the IGC’s’, in: Finn Laursen (Ed.): Preferences, Agenda Setting and Bargaining – the Amsterdam IGC in Perspective, Maastricht 2000 (im Erscheinen), Andreas Maurer/Thomas Grunert: Der Wandel der Europapolitik in den Mitgliedstaaten, in: Jopp/Maurer/Schneider (Hrsg.): Europapolitische Grundverständnisse im Wandel, Bonn 1998, Andreas Maurer: Institutionelle Reformen: Entscheidungseffizienz und Demokratie, in: Jopp/Maurer/Schmuck (Hrsg.): Die Europäische Union nach Amsterdam, Bonn 1998, und: Andreas Maurer/Uwe Schmalz: Institutionelle Reformen, in: Werner Weidenfeld / Wolfgang Wessels (Hrsg.): Europa von A bis Z, 7 Aufl. Bonn, Europa-Union Verlag 2000 (im Erscheinen)

 

Vertragsgrundlagen: Artikel 48 (Einfache Vertragsänderung, Konferenz von Regierungsvertretern der EU-Mitgliedstaaten) und 49 EU-V (Implizite Vertragsänderung durch Aufnahme neuer Mitgliedstaaten); Protokoll N. 7 zum EU-Vertrag über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union.

 

Ziele: Änderungen der institutionellen und verfahrensrechtlichen Grundlagen der EG und der EU im Hinblick auf die Sicherstellung effizienter, transparenter und demokratischer Entscheidungen und Institutionen, Stärkung der Handlungsfähigkeit der EU, Weiterentwicklung des europäischen Integrationsprozesses.

 

Verfahren: Art. 48: Die Präsidentschaft des Rates der EU beruft eine Regierungskonferenz ein, wenn der Rat auf Initiative der Europäischen Kommission oder eines Mitgliedstaats, nach Anhörung des Europäischen Parlaments (EP) eine positive Stellungnahme hierzu mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen erläßt. Art. 49: Neben den Aufnahmebedingungen werden auch die durch den Beitritt eines neuen Mitgliedstaates erforderlich werdenden Anpassungen der Verträge durch ein Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem beitretenden Staat geregelt.

 

Webseiten: http://europa.eu.int/; http://www.europarl.eu.int/; http://www.polis.net (mit Linkpages zu IGC 2000 und Helsinki Summit); http://www.parliament.uk/commons/lib/research/rp99/rp99-054.pdf

 

Ähnlich wie die Verfassungen der EU-Mitgliedstaaten sind die vertraglichen Grundlagen des politisch-institutionellen Systems der Europäischen Union (EU) einem stetigen Wandel unterworfen. Als ‚Herren der Verträge‘ können die Mitgliedstaaten nach im Vertrag über die Europäische Union (EU-V) genauer beschriebenen Verfahren die sogenannten Verträge ändern. Reformen der Institutionen und verfahrensrechtlichen Grundlagen der EU sind dabei in erster Linie Gegenstand intergouvernementaler Verhandlungen (Regierungskonferenzen), die in der Änderung der Gründungsverträge (EG) und des Vertrags über die Europäische Union (EUV) münden. Derartige Vertragsrevisionen wurden – nach dem Vertrag über die Fusion der Organe der drei Europäischen Gemeinschaften vom April 1965 – dreimal durchgeführt: 1985 bis 1987 durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA), 1991 bis 1993 durch den Vertrag von Maastricht und 1995 bis 1999 durch den Vertrag von Amsterdam. Sie bezogen sich jedoch nicht nur auf eine Änderung der institutionellen und verfahrensmäßigen Grundlagen, sondern auch auf die eigentliche Substanz des in den Gründungsverträgen bewusst offen angelegten Integrationsprozesses, indem sie Ziele, Aufgaben und Prinzipien der EG/EU definierten, Vertragsartikel über die Kompetenzen der EG/EU hinzufügten bzw. änderten und größere Integrationsprojekte rechtlich verbindlich verankerten.

 


Kernthemen der Regierungskonferenzen

 

Luxemburger Konferenz zur EEA

1)      Marktöffnung, Liberalisierung und Binnenmarkt;

2)      Monetäre Integration und die Frage der Weiterentwicklung des Europäischen Währungssystems;

3)      Außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Kooperation;

4)      Reform des institutionellen Systems der EG.

 

Maastrichter Konferenz zur Europäischen Union

 

1)      Monetäre Integration/Währungsunion; Marktöffnung und –liberalisierung, wirtschaftliche und soziale Kohäsion;

2)      Vertragsstruktur und Finalität der Union;

3)      Subsidiarität und Rolle subnationaler Gebietskörperschaften;

4)      Unionsbürgerschaft;

5)      Außen-, sicherheits- und verteidigugspolitische Kooperation;

6)      Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik;

7)      Reform des institutionellen Systems der EG.

 

 

 

Amsterdamer Konferenz zur Überprüfung des EU-Vertrages

 

1)      Effektivierung und Demokratisierung des institutionellen Systems;

2)      Weiterentwicklung der Unionsbürgerschaft;

3)      Rechtspersönlichkeit und Vertragsstruktur der EU;

4)      Effektivierung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik;

5)      Verteidigungspolitische Kooperation;

6)      Vergemeinschaftung und Effektivierung der Innen- und Justizpolitik;

7)      Wirtschafts- Sozial- und Beschäftigungspolitik.

 

 

 
Pariser Konferenz zur Institutionellen Reform im Hinblick auf die EU-Erweiterung

 

1)      Reform der Stimmengewichtung im Rat (Neugewichtung der Stimmen oder Einführung doppelter Mehrheiten oder Alternativoptionen)

2)      Zusammensetzung der Europäischen Kommission

3)      Ausdehnung der Anwendungsfelder für Mehrheitsentscheidungen

4)      Wenn 3., dann Ausdehnung der Anwendungsfelder für das Mitentscheidungsverfahren

5)             Optional: Europäische Verteidigung

6)             Optional: Grundrechtecharta

7)             Optional: Neustrukturierung der Verträge

 

ã Maurer/Grunert 1998

 

Institutionelle Reformen sind jedoch nicht ausschließlich Gegenstand von Vertragsreformen, die auf Sitzungen des Europäischen Rats ihren Abschluß finden, bevor ihr Ergebnis in den Mitgliedstaaten ratifiziert werden muß. Zwischen diesen ‚Gipfeln‘ der Zusammenkünfte der Staats- und Regierungschefs werden -  in den ‚Tälern‘ der Vertragsumsetzung – sogenannte ‚interinstitutionelle Abkommen‘ zwischen EP, Rat der EU und Europäischer Kommission geschlossen, die zum Teil bedeutende Änderungen im institutionellen und verfahrensmäßigen Gefüge der EU mit sich bringen können. Derartige Abkommen dienen zunächst der konkreten Ausgestaltung der in Vertragsänderungen vorgenommenen Modifikationen; sie implizieren aber auch Optionen für künftige Vertragsrevisionen. Interinstitutionelle Abkommen stellen so Zwischenlösungen des ständig im Wandel begriffenen politisch-insitutionellen Systems der EU dar.

 

As a dynamic political system, the EU faces a permanent process of institutional change. The very system is structured by process - an ongoing oscillation between para-constitutional Treaty amendments and Treaty implementation. According to Laursen, system change relates to the "extension to specific or general obligations that are beyond the bounds of the original treaty commitments, either geographically or functionally. It typically entails a major change in the scope of the Community or in its institutions, that often requires an entirely new constitutive bargainig process among the Member States, entailing substantial goal redefinition among national political actors".[1] System and institutional change in the Union takes not exclusively place at IGC’s. Relations between Treaty reform and Treaty implementation are not one-directional. Treaty reforms do not come out of the blue as a ‘deus ex machina’ from some distant masters but they are reactions to prior trends. They 'ratify' or ‘rubberstamp’ institutional evolutions which have been developed within or outside the existing treaty provisions, try to address institutional and procedural weaknesses identified during the implementation of previous provisions or aim at adapting the Union to new – external and/or internal – contexts. Or, as Christiansen and Jorgensen put it: „In so far as IGCs actually perform a function for national governments, this is rather ceremonial (states celebrating their status as states) and disciplinary (states exerting a slightly greater than usual degree of control over the agenda and time-scale of reform) than actually decisional. In the absence of a complete and final Kompetenz-Kompetenz in the EU, IGCs constitute the attempt by governments to assert their control of the expanding portfolio of EU competences. But the wave of IGCs during the 1990s, we believe, demonstrates conclusively the opposite: governments have lost command and control not just over every-day EU business, but even over something as ‚intergovernmental‘ as treaty reform“ (Christiansen and Jørgensen, 1999: 1). Treaty revisions are thus endemic parts of the very process of European integration; they are not just independent variables affecting the nature and the evolution of the system but they are themselves object of the dynamism they might have shaped themselves. In other terms, institutions and procedures are creations and creatures at the same time. Our alternative view to the intergovernmentalist conceptualization of treaty reform (Moravcsik 1993; Hurrell/Menon 1996; Moravcsik/Nicolaidis 1999) takes the periods between IGC’s more seriously. The ‘structurationist’ concept (Christiansen/Jorgensen 1999) of “summits and valleys” conceives constitutional and system development as a process – the ‘valley’ – which culminates at IGC’s – ‘the summits’  and – most likely into the ‘peak’ of a European Council adopting a new Treaty. In this view, system-development takes place through incrementalism in a valley of day-to-day politics where reform is not simply a matter of bargaining on preferences among states acting as unitary actors. Instead, incremental change suggests that treaty reform is subject to a wide range of actors (not only states) and to an unceasing process of discovering political preferences and ‘problem solving’ in an unstable setting (Risse-Kappen 1996). In this regard, Member States identify their preferences not simply as a fixed set of demands, but also during the process of Treaty implementation and Treaty reform. The Commission, the EP or the ECJ can then be located as but important actors able to influence the rolling agenda of the very process of system development. Like other treaties before, the Maastricht and the Amsterdam Treaty left the EC institutions with a wide range of questions, particularly regarding their roles and powers in the European policy-making process. Interinstitutional agreements (IIA) concluded since October 1993 were a pragmatic answer to resolve frictions and conflicts between the three institutions directly involved in the legislative-executive machinery (Monar 1994). Even if IIAs cannot amend the Treaties (Monar 1994: 719), in practice, they can go far beyond what has been agreed under the Maastricht Treaty. IIAs have sow “the seeds of future Treaty amendments” (MEP Metten in: OJ Debates, 11.3.1993, p. 251). In this regard and contrary to the argument of Moravcsik and Nicolaidis (1999: 81) who argue, that the amendments to the Commission’s roles or the increase of Parliament’s powers is explained by ideological preferences of member state governments, the Commission and the European Parliament were able to set some important items on the agenda of the 1996/1997 IGC. Thus, IIAs are conditioning instruments for running the EU more efficiently, more transparently, and more democratically. In other words, IIAs are an “important means of informal constitution building in the EU” (Dinan 1998: 298). Unlike in the IGC’s on Treaty Reform the European Parliament and the Commission take an active part in driving the ‘masters of the treaties’ for new legal, organizational and budgetary arrangements.

 

Die 70er und 80er Jahre: Lähmende Dialektik zwischen unerfülltem Reformdruck und institutioneller Dauerkrise

 

Seit Beginn des europäischen Integrationsprozesses stand das institutionelle Gefüge der EG in der Perspektive eines evolutionären Entwicklungsprozesses. Im Kräftefeld der Institutionen und Mitgliedstaaten der EG/EU sollte - so die Konzeption der EG-Gründungsväter - eine Dynamik entstehen, die eine kontinuierliche Fortentwicklung und Anpassung an die jeweils vorherrschenden inneren und äußeren Herausforderungen gewährleisten würde. In der Praxis dominierte jedoch zunächst Stagnation über Dynamik, was zu einer sich verstärkenden Dialektik zwischen unerfülltem Reformdruck und institutionellen Schwächen bzw. Krisen führte. Einen ersten Höhepunkt dieser Entwicklung markierte – nach dem Scheitern der Europäischen Verteidigungs- und der Europäischen Politischen Gemeinschaft (EVG und EPG 1954) und dem Inkrafttreten der Römischen Verträge 1958 (EWG und EURATOM) - die "Politik des leeren Stuhls" Frankreichs (30.6.1965-28.1.1966) und der Luxemburger Kompromiß vom 29. Januar 1966. Die Verhinderung der vertraglich für das Ende der Übergangszeit in der Gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehenen qualifizierten Mehrheitsabstimmungen im Rat führte zu einer erheblichen Beeinträchtigung der europäischen Integrationsdynamik.

 

Der wachsende institutionelle Reformdruck, der insbesondere durch die ersten Erweiterungen der EG (1973) gesteigert wurde, machte sich dann aber seit Beginn der siebziger Jahre in intensivierten Reformdiskussionen und einer Vielzahl von Initiativen zur Steigerung der Effizienz im EG-Institutionengefüge bemerkbar. So schlug der von den EG-Staats- und Regierungschefs in Auftrag gegebene, sogenannte Tindemans-Bericht vom 29.12.1975 eine Stärkung der Rolle des Europäischen Rates als zentrales Entscheidungsgremium sowie die Einführung von Mehrheitsbeschlüssen im Rat als Regelfall vor. Nachdem der Tindemans-Bericht aufgrund mitgliedstaatlicher Vorbehalte ohne direkte Auswirkungen geblieben war, leiteten der deutsche und der italienische Außenminister Genscher und Colombo im Januar 1981 eine neue Europa-Initiative ein. Sie schlugen die Schaffung einer "Europäischen Akte" vor, die unter anderem effizientere Entscheidungsstrukturen durch eine Stärkung der Führungsrolle des Europäischen Rates, eine Kompetenzausweitung des EP und die Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip im Rat enthalten sollte. Die Folgewirkungen der Genscher/Colombo-Initiative kamen jedoch über eine Absichtserklärung in Form der Feierlichen Erklärung von Stuttgart vom Juni 1983 nicht hinaus. Es zeigte sich, daß die institutionelle Dauerkrise und der steigende Reformdruck nicht ausreichten, um die Vorbehalte der Mitgliedstaaten zu überwinden und eine adäquate Kompromiß- und Verhandlungsbereitschaft herzustellen. Das EP unternahm mit seinem im Februar 1984 beschlossenen "Entwurf eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union" ebenfalls einen weitreichenden Reformvorstoß. Die nach ihrem Berichterstatter Altiero Spinelli benannte Initiative sah eine erhebliche Ausweitung der Kompetenzen des EP vor, das gleichberechtigt als zweite Kammer neben dem Rat an der Gesetzgebung mitwirken sollte. Vor dem Hintergrund des Spinelli-Entwurfs sah sich der Europäische Rat veranlaßt, im Juni 1984 einen Ad-hoc-Ausschuß für institutionelle Fragen unter der Leitung des Iren James Dooge einzusetzen. Dieser legte im Juni 1985 einen Bericht vor, in dem ein echtes Mitentscheidungsrecht für das EP und die generelle Einführung von qualifizierten Mehrheitsabstimmungen im Rat vorgeschlagen wurde. Nach zähen Verhandlungen im Rahmen der sich anschließenden Regierungskonferenz gingen die Vorschläge des Dooge-Ausschusses – zusammen mit dem von der Kommission 1985 vorgelegten Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarktes - in die 1986 unterzeichnete Einheitliche Europäische Akte (EEA) ein. Abgesehen von einer Fülle von Ausnahmen, in denen die Einstimmigkeitsregel fortbestand, führte die EEA qualifizierte Mehrheitsentscheidungen im Rat sowie das Verfahren der Zusammenarbeit (Artikel 252 EGV) und das Zustimmungsverfahren für das EP ein. Damit war zum ersten mal die lähmende Dialektik zwischen unerfülltem Reformdruck und institutioneller Dauerkrise durchbrochen worden.

 

Die 90er Jahre: Dynamisierendes Wechselspiel zwischen Erweiterungsperspektive und unmittelbarem Reformdruck

 

Die sich nach den revolutionären Umbrüchen in Europa von 1989/90 abzeichnende Öffnung der EG nach Osten sowie die weitreichenden Folgen des Binnenmarkts steigerten zu Beginn der neunziger Jahre den Bedarf an effizienten Entscheidungsstrukturen und Verfahren, Transparenz und demokratisch-parlamentarischer Legitimation. Sie verliehen damit der Fortentwicklung des institutionellen Gefüges der EG eine neue Dynamik. So stärkte der 1992 unterzeichnete Vertrag von Maastricht die Mitentscheidungs- und Kontrollrechte des EP und erweiterte das institutionelle Gefüge der EU um die Europäische Zentralbank (bis 1999 Europäisches Währungsinstitut), den Ausschuß der Regionen und die Stelle des Europäischen Bürgerbeauftragten. Gleichzeitig erkannte der Vertrag jedoch ausdrücklich einen weitergehenden Reformbedarf an und definierte in Artikel 48 EUV erstmals einen vertraglich festgeschriebenen Revisionsauftrag. Auf dessen Grundlage wurde 1996 eine Regierungskonferenz einberufen, um die in Maastricht strittig gebliebenen Lösungsansätze, wie z.B. die Ausdehnung des Anwendungsbereichs des Mitentscheidungsverfahrens, zu überprüfen. Auf mehreren Sitzungen des Europäischen Rates wurden die Revisionsthemen um die Überprüfung der Zahl der Mitglieder der Europäischen Kommission, der Frage der Stimmgewichtung im Rat sowie der den EU-Organen zu Verfügung stehenden Instrumente und Verfahren erweitert.

 

Die Regierungskonferenz stand von Beginn an im Zusammenhang mit den Erweiterungsrunden der EU. Sowohl die 1995 in Kraft getretene Erweiterung um Finnland, Österreich und Schweden als auch die seit dem Europäischen Rat von Kopenhagen im Juni 1993 anvisierte Perspektive des Beitritts weiterer Staaten Mittel- und Osteuropas markierten Relevanz und Dringlichkeit künftiger institutioneller Reformen: Mit den bereits absolvierten und seit 1993 ins Auge gefaßten Erweiterungsrunden der EG/EU traten immer mehr kleinere als größere Staaten bei. Die Frage der Repräsentativität und Legitimation der Institutionen und Verfahren stellte sich somit immer dringlicher. Zudem erschwerte die wachsende Zahl von vetoberechtigten Akteuren die Konsensfindung bei einstimmigen Ratsentscheidungen sehr viel mehr als noch in den fünfziger Jahren und behinderte damit die Handlungsfähigkeit der EU.

 

Die Regierungskonferenz zur Überprüfung des Vertrags von Maastricht wurde – nach Vorlage sogenannter Funktionsberichte der EU-Organe und –Institutionen und der informellen Beratung ihrer Themen im Rahmen einer ‚Reflexionsgruppe‘ - am 29.3.1996 auf dem Europäischen Rat von Turin eröffnet. Sie endete mit dem am 2.10.1997 von den EU-Außenministern unterzeichneten, am 1.5.1999 in Kraft getretenen Vertrag von Amsterdam. Hiermit wurden die institutionellen Grundsteine der EU für den Beginn der Verhandlungen über die Aufnahme weiterer Staaten aus Ost- und Mitteleuropa sowie Zyperns gelegt. So wurden die Befugnisse des Kommissionspräsidenten gegenüber dem Kommissionskollegium und die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens gestärkt und in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie der Innen- und Justizpolitik (Titel VI EUV und Titel IV EGV) effizientere Entscheidungsverfahren eingeführt.

 

Die wesentlichen institutionellen Anpassungen der EU schlugen jedoch fehl.

 

Mehrheitsentscheidungen und Stimmengewichte auf der Amsterdamer Konferenz

 

Zwar erlaubten schon die Gründungsverträge der EWG und der Europäischen Atomgemeinschaft den Rückgriff auf Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat, allerdings zeichnete sich das Entscheidungssystem der EG bis zur EEA durch einen zwischen den Mitgliedstaaten vereinbarten Zwang aus, über relativ wenige, genau umrissene Politikfelder in der Praxis einstimmig zu entscheiden. Die Einstimmigkeitsregel blieb jedoch der originäre Ausdruck des Prinzips der relativen Gleichwertigkeit aller Mitglieder in ihrer Eigenschaft als souveräne Nationalstaaten und Völkerrechtssubjekte, unter denen weitestgehendes Einverständnis über die Zielrichtung und die Aufgabenbelastung des europäischen Einigungsprojekts bestand.

Mit den schrittweisen Erweiterungen der EG auf nunmehr fünfzehn Mitgliedstaaten entfernten sich jedoch die integrationspolitischen Zielsetzungen der beteiligten Akteure zunehmend voneinander weg. Folge der „Pluralisierung von Grundpositionen“[2] war eine zunehmende Fragmentierung der Gemeinschaftsaufgaben sowie – wiederum als Folge dieser Ausdifferenzierung - die Schaffung neuer Interventionsfelder des europäischen Gemeinschaftsrechts. Zeitlich verzögert stellte sich damit jedoch auch die Frage des Anwendungsbereichs von Einstimmigkeitsregeln und deren Ersetzung durch Mehrheitsabstimmungen im Ministerrat. Die schrittweise Ausdifferenzierung der Politikbereiche der EG verlief insgesamt schneller als die Überführung von Einstimmigkeits- in Mehrheitsregeln. Ursächlich für diese ungleiche Entwicklung sind wiederum die Partikularinteressen der Mitgliedstaaten, die zur Überführung eigener Politikgestaltungskompetenzen auf die europäische Ebene unter der Bedingung des Einstimmigkeitsvorbehalts eher als im Falle der gleichzeitigen Anwendung des Mehrheitsprinzips bereit waren und auch heute noch sind. Denn Einstimmigkeit ermöglicht es Regierungen, die sekundärrechtliche Ausgestaltung einer überführten Zuständigkeit zu kontrollieren und durch ein Veto zu verhindern, daß Entscheidungen gegen ihren Willen getroffen werden. Da die Ausdifferenzierung der Politikfelder der EG nicht mit einer abstrakten und sektorübergreifenden Normenhierarchie gekoppelt wurde und somit immer mehr rechtliche Grauzonen für die Wahl des Entscheidungsmodus innerhalb eines Politikbereichs entstanden, rückte der Streit über die jeweilige Rechtsgrundlage und die hierbei anzuwendenden Entscheidungsverfahren immer häufiger in den Mittelpunkt der Beratungen des Ministerrates. Mit jeder folgenden Erweiterung blieben daher zwei Fragen auf der Tagesordnung der Verhandlungspartner: Erstens die Gewichtung der Stimmen, um zu gewährleisten, daß eine Mehrheit der EU-Bevölkerung nicht durch die Minderheit überstimmt werden kann, und zweitens die Festlegung der Zahl der gewichteten Stimmen, die für eine qualifizierte Mehrheit bzw. für die Sperrminorität – das heißt die Mindestanzahl der Stimmen, durch die eine Entscheidung blockiert werden kann - erforderlich sind.

Nach der letzten EU-Erweiterung (um Österreich, Finnland und Schweden) waren mindestens 62 der 87 gewogenen Stimmen (71.3 Prozent) für die Verabschiedung eines qualifizierten Mehrheitsbeschlusses notwendig. Staaten mit insgesamt 26 Stimmen (29.8 Prozent) konnten dagegen einen Beschluß verhindern. Während die fünf größeren Staaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien mit je 10 Stimmen und Spanien mit 8 Stimmen), die zusammen 82.5 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren, noch mindestens drei der kleineren Staaten (z.B. Portugal, Niederlande und Österreich) als Koalitionspartner benötigen, um die Schwelle von 62 Stimmen zu erreichen, können schon sechs der kleineren Staaten (z.B. Belgien, Griechenland, Luxemburg, die Niederlande, Portugal und Schweden, die lediglich 15.6 Prozent der EU-Bevölkerung darstellen) die erforderliche Sperrminorität erzielen. Die im Vorfeld der letzten Erweiterungsrunde am 29. März 1994 gefaßte „Vereinbarung von Ioannina“, nach der Mehrheitsabstimmungen verschoben werden sollen, wenn schon Staaten mit insgesamt 23 gewichteten Stimmen beabsichtigen, sich dem anvisierten Beschluß zu widersetzen, hat zur Folge, daß praktisch lediglich 11.5 Prozent der EU-Bevölkerung eine Entscheidung blockieren können.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die grundsätzliche, gleichwohl auf der Regierungskonferenz nur in Ansätzen behandelte Frage, wie klein die über Bevölkerungsgewichte reflektierte Minderheit sein darf, die eine Mehrheit in der EU daran hindert, Entscheidungen zur Gestaltung der Lebensverhältnisse aller Unionsbürgerinnen und -bürger zu fällen. Extrapoliert man dieses System der Stimmengewichtungen auf die anstehenden Erweiterungsrunden mit vornehmlich „kleineren“ Staaten (Ausnahmen bilden lediglich Polen und Rumänien), dann stellt sich dieses Problem noch drastischer dar.[3] Folglich lag es auf der Amsterdamer Regierungskonferenz vor allem im Interesse der größeren Staaten, vor den nächsten Erweiterungsrunden die Stimmengewichte und die erforderlichen Abstimmungsschwellen neu zu berechnen. Seit Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages können in nur 29 Politikbereichen des EG-Vertrages Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden. Dagegen ist der Ministerrat nach übereinstimmenden Analysen der Kommission und des Rates in 56 Feldern gezwungen, einstimmig zu entscheiden.[4] Eine klare, inhaltlich fundierte und von den einzelstaatlichen Souveränitätsansprüchen losgelöste Zuordnung von Entscheidungsmodus und Entscheidungssachverhalt besteht nicht. Vorschläge Italiens zur generalisierenden, politikbereichsübergreifenden Klärung der Abstimmungsverfahren im Rahmen einer Rangordnung der Rechtsakte scheiterten schon im Verlauf der Verhandlungen zum Maastrichter Vertrag. Infolgedessen sah sich die Regierungskonferenz 1996/1997 erneut dem Dilemma gegenübergestellt, einerseits die Entscheidungseffizienz und Problemlösungseffektivität für eine größer werdende Union zu erhöhen und andererseits auf die zunehmend deutlicher werdenden Einzelinteressen und -vorbehalte der Mitgliedstaaten in jedem einzelnen Politikbereich Rücksicht nehmen zu müssen. Eine abstrakt-generalisierende Definition der Anwendungsgebiete bestimmter Abstimmungsmodi und Verfahren war daher von Anfang an unwahrscheinlich.

Im Vorfeld und während der Regierungskonferenz legten die Mitgliedstaaten ihre Präferenzen zur Frage der Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen und den hiermit verbundenen Problemen der Stimmengewichtung und Mindestschwellen zur Beschlußfassung bzw. -blockade vor. Die französische Regierung stellte frühzeitig klar, daß sie einer Ausdehnung des Anwendungsbereichs qualifizierter Mehrheitsabstimmungen nur bei gleichzeitiger Neuberechnung der Stimmengewichte im Rat mit dem Ziel zustimmen würde, das relative Gewicht der größeren Staaten zu stärken.[5] Neben dem Wunsch einer stärkeren Berücksichtigung der bevölkerungsreichen Staaten in der EU war der französische Verhandlungsansatz auch eine Reaktion auf Vorschläge einiger Länder zur Stärkung des Europäischen Parlaments: Deutschland, Italien, die Benelux-Staaten, Österreich und Griechenland wünschten eine Ausdehnung des Mitentscheidungsverfahrens auf all jene Bereiche, in denen der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit beschließt. Dieses Ziel widersprach jedoch der Position der französischen Regierung Juppé, die sich jeder Entwicklung widersetzen wollte, die „einen Bruch des institutionellen Gleichgewichts zum Nachteil des Ministerrats zur Folge hat.“[6] Der gleichzeitige Transfer von Einstimmigkeiten in Mehrheitsabstimmungen und Mitentscheidungsverfahren kann allerdings in der Praxis dazu führen, daß die Machtbalance nicht nur zugunsten des Europäischen Parlaments, sondern auch zum Vorteil der kleineren Staaten insbesondere für den Fall verschoben wird, daß die Abgeordneten zur Durchsetzung ihrer Änderungsanträge Koalitionspartner für Sperrminoritäten im Rat suchen. Eine Neugewichtung der Stimmen hätte also nach französischen Vorstellungen auch die Stärkung des Machtpotentials des Europäischen Parlaments bedeutet. Die italienische Regierung schloß sich den grundsätzlichen Überlegungen Frankreichs zur Heraufsetzung der Stimmengewichte größerer Staaten an. Im Gegensatz zu Frankreich plädierte Italien jedoch – im übrigen auch im Unterschied zu Deutschland - für die generalisierte und unbedingte Einführung von Mehrheitsabstimmungen und ihre „schrittweise Anwendung in den Titeln V (GASP) und VI (Innen- und Justizpolitik) des Vertrags.“[7] Deutschland wünschte die Ausweitung qualifizierter Mehrheitsabstimmungen, unterstützte die Neuberechnung der Stimmen, war aber auch offen für die Einführung eines Verfahrens der „doppelten Mehrheit“. Hierbei sollte immer sichergestellt werden, daß die qualifizierte, also gewichtete Mehrheit der Staaten auch tatsächlich die Mehrheit der EU-Bevölkerung repräsentiert. Abweichend von der Position der Bundesregierung ging der Bundesrat sogar so weit, daß aus seiner Sicht nicht mehr die qualifizierte, sondern in der Regel nur noch die einfache Mehrheit der Mitgliedstaaten als erstes Element eines „doppelten Mehrheitsentscheids“ herangezogen werden sollte.[8] Belgien und Luxemburg votierten für eine Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen auf alle legislativen Akte der EG. Die Niederlande, Dänemark, Portugal und Österreich sprachen sich dagegen für eine Einzelfallprüfung zur Überführung der Einstimmigkeit in Mehrheitsentscheidungen aus. Beide Gruppen lehnten jedoch eine Neugewichtung der Stimmen ab und votierten statt dessen – ähnlich wie Deutschland - für ein System der doppelten Mehrheit und für die Anhebung der Mindeststimmenzahl zu Mehrheitsbeschlüssen (‚Superqualifizierte Mehrheiten’), mit der wahrscheinlich auch eine Herabsetzung der Mindeststimmenzahl für Sperrminoritäten in Fortführung der Vereinbarung von Ioannina intendiert war.[9] Griechenland, Irland, Finnland und Schweden lehnten dagegen die Neugewichtung der Stimmen zugunsten der größeren Staaten ab, ohne alternative Vorstellungen zu entwickeln.[10] Die beiden hauptsächlich diskutierten Schlüssel zur Neuberechnung der qualifizierten Mehrheit hatten ihre Vor- und Nachteile. Für die Neugewichtung der Stimmen sprach im Vergleich zur doppelten Mehrheit die Tatsache, daß hierdurch der Beschlußfassungsprozeß im Rat schneller abgeschlossen würde, da die Gewinn- und Verlustkoalitionen[11] von vertraglich festgelegten Größen abhingen, die nur durch erneute Vertragsrevisionen hätten geändert werden können. Außerdem hätte sich hiermit die Option angeboten, die Stimmengewichte innerhalb der Gruppen der großen, mittleren und kleineren Staaten entsprechend den realen Bevölkerungsgrößen zu berechnen. Hiermit wäre dann aber die relative Gleichheit innerhalb der einzelnen Staatengruppen in Frage gestellt worden. Für die Einführung des - zuletzt von dreizehn Staaten befürworteten[12] - Systems doppelter Mehrheiten sprach, daß hierdurch die gewogenen Stimmen der kleineren Mitgliedstaaten und die formale Gruppierung der Mitgliedstaaten in große, mittlere und kleine nicht angetastet würden - vorausgesetzt, das erste Kriterium der gewichteten Stimmen wäre nicht zusätzlich einer Reform unterzogen worden. Gleichwohl hätte sich auch hier die Machtbalance zugunsten der Gruppe der bevölkerungsreichen Mitgliedstaaten verändert. Der wesentliche Unterschied zwischen beiden Modellen lag daher weniger in ihrer Substanz als vielmehr in der Art ihrer Präsentation: Während Frankreich keinen Hehl daraus machte, daß mit der Neugewichtung der Stimmen vor allem eine Schmälerung des kollektiven Einflusses kleinerer Staaten beabsichtigt war und die Stimmenanteile daher nicht nur die Bevölkerungszahl, sondern auch das wirtschaftliche Gewicht und die Beiträge der Mitgliedstaaten zum EG-Haushalt reflektieren sollten[13], begründete Deutschland den Vorschlag zur doppelten Mehrheit in versöhnlicherer Tonart damit, „für eine angemessene Berücksichtigung der kleineren Mitgliedstaaten eintreten“ zu wollen.[14]

Im Verlauf der Regierungskonferenz stellten der italienische und der irische Vorsitz zunächst die mit der Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen verknüpften Fragestellungen zurück. Die irische Präsidentschaft verschickte noch im Herbst 1995 einen Fragebogen an alle Mitgliedstaaten mit der Bitte, diejenigen Politikbereiche anzugeben, bei denen man bereit sei, vom Prinzip der Einstimmigkeit abzurücken. Da bei einem Vergleich der Antworten jedoch keine klaren, für weitere Verhandlungen eventuell nutzbaren Mehrheiten festgestellt werden konnten, schloß die irische Regierung ihre Initiative erfolglos ab.[15] Der niederländische Vorsitz verfolgte dagegen eine andere, politikbereichsübergreifend ausgerichtete Strategie und präsentierte den Verhandlungsdelegationen im Februar 1997 zwei sogenannte „Non-papers“ über die Kriterien zur Überführung von Einstimmigkeiten in Mehrheitsentscheidungen, über die Neugewichtung der Stimmen und über die erforderlichen Mindestschwellen für das Zustandekommen von Mehrheitsbeschlüssen.[16] Den Mitgliedstaaten wurden also zunächst Verhandlungen über die Methode einer Isolierung von Einstimmigkeitsfällen angeboten. Diese Strategie hatte insofern Erfolg, als daß alle Delegationen den Vorschlag begrüßten, auch künftig bei Rechtsakten mit quasi-konstitutionellen Charakter, bei Rechtsakten, mit denen vom Binnenmarkt abgewichen wird und bei Rechtsakten, die sich unmittelbar auf den Haushalt der Gemeinschaft auswirken, einstimmig zu entscheiden. Insgesamt konnten somit 23 Politikfelder isoliert werden, die nicht weiter verhandelt wurden. Nur bei den anderen ‚einfach-gesetzlichen‘ Rechtsakten prüfte die Regierungskonferenz noch die Einführung von Mehrheitsabstimmungen. Hierzu legten die Niederlande dann eine Liste mit 18 Fällen vor.[17]

Die deutsche Delegation lehnte auf Druck einzelner Bundesministerien und der Länder eine Überführung in Mehrheitsvoten in den Bereichen Niederlassungsrecht (Artikel 18 [ex-Art. 8a] EGV), gegenseitige Anerkennung von Berufsabschlüssen (Artikel 47.2 [ex-Art. 57.2] EGV), Kulturpolitik (Artikel 151 [ex-Art. 128] EGV), Industriepolitik (Artikel 157 [ex-Art. 130] EGV) und Umweltpolitik (Artikel 175 [ex-Art. 130S.2] EGV) ab.

Deutschland war nicht das einzige Land, welches auf der Bewahrung von Einstimmigkeitserfordernissen beharrte. Die folgende Übersicht zeigt, daß alle Mitgliedstaaten bestimmte Vorbehalte in Bezug auf die Ausdehnung des Mehrheitsprinzips im Rat äußerten.[18]

 

Einstimmigkeitsvorbehalte auf der Regierungskonferenz 1996/1997

 

Mitgliedstaat

 

Belgien

 

Dänemark

 

Deutschland

 

Griechenland

 

Spanien

 

 

 

Einstimmigkeit wahren in den Bereichen:

Vertragsänderung, Sprachenregime, Beitritte

GASP, WWU, Verteidigung, Innen- und Justizpolitik

Verteidigung, Eigenmittelsystem, Militärische Maßnahmen in Verbindung mit WEU, im EG-Bereich siehe Text

Beitritte, Verteidigung, Artikel 235 EG-V, Konstitutionelle Fragen

Vertragsänderung, Beitritte, GASP, Verteidigung, Eigenmittelsystem, Artikel 235 EG-V, Steuern, Umwelt, Strukturfonds, Internationale Verträge, Außen- und Binnengrenzkontrollen

 

Mitgliedstaat

 

Frankreich

 

Irland

 

Italien

 

Luxemburg

 

Niederlande

 

 

 

Einstimmigkeit wahren in den Bereichen:

GASP (Leitlinien), Verteidigung, Institutionelle Änderungen

GASP (Leitlinien),  Verteidigung, Außengrenzkontrollen, Asylpolitik

GASP (Leitlinien), Verteidigung, Konstitutionelle Fragen

GASP, Verteidigung, Vertragsänderung, Unionsbürgerschaft, Beitritte, Steuern, Eigenmittelsystem, Sicherheit und Verteidigung, Nieder-lassungsrecht und Arbeitsbedingungen für Drittstaatsangehörige

GASP (teilweise), Verteidigung,  Steuern, Eigenmittelsystem, Vertragsänderung, Sprachenregime, Beitritte

 

Mitgliedstaat

 

Österreich

 

Portugal

 

Finnland

 

Schweden

 

Großbritannien

 

Einstimmigkeit wahren in den Bereichen:

GASP, Verteidigung, Vertragsänderung, Wasserbewirtschaftung und Bodennutzung, Regionalplanung, Energiepolitik, Eigenmittelsystem,

GASP, Verteidigung, Vertragsänderung, Strukturelle Fragen der EU, Eigenmittelsystem, Steuern

GASP, Verteidigung, Vertragsänderung

GASP, Verteidigung, Vertragsänderung

GASP, Verteidigung, Vertragsänderung, Institutionelle Änderungen, Erweiterungen, Steuern, Soziale Sicherheit

                ã Maurer 1998

 

Bei genauerer Betrachtung der Übersicht fällt auf, daß die seitens der deutschen Bundesregierung in Amsterdam bekundeten Einschränkungen zum größten Teil immer von mindestens einem weiteren Mitgliedstaat geteilt wurden. Besonders überraschend ist dieses Ergebnis angesichts der erreichten Integrationsdichte nicht. Deutschlands Haltung unterscheidet sich jedoch in der Frage der Aufgabe von Einstimmigkeitsvorbehalten  von derjenigen der anderen Mitgliedstaaten darin, daß letztere relativ früh – größtenteils in den bis März 1996 erschienen Positionspapieren - ihre Reserven angemeldet und veröffentlicht hatten. Die deutschen Restriktionen tauchten dagegen weder in den öffentlich zugänglichen Quellen der Bundesregierung und der Länder noch in den der Regierungskonferenz „offiziell“ vorgelegten Verhandlungspapieren auf.[19] Hieraus konnten die Partner schließen, daß Deutschland keine grundsätzlichen Vetopositionen in der Ausdehnung des Mehrheitsprinzips auf die einzelnen Fachpolitiken im EG-Bereich formulieren würde. Konzentriert man den Blick zunächst auf diesen Sachverhalt, dann offenbart die Haltung der Bundesregierung eine vor allem in der Öffentlichkeit zum Tragen kommende Inkonsistenz in der Europapolitik, die sich vor allem darin äußert, daß aufgrund der Ansammlung von Mitspracherechten und Eigeninteressen der Bundesministerien und der Länder eine eindeutige Position Deutschlands zu Vertragsreformen erst relativ spät deutlich wird. Für die Erörterung des Wandels der Grundverständnisse ist dies insofern bedeutsam, als der schrittweise Ausbau der europapolitisch wirksamen Mitsprachemöglichkeiten der Länder und die sich hiermit offensichtlich einstellenden Konflikte in der Formulierung von Positionen zur Weiterentwicklung der EG/EU die jeder Verhandlungsposition vorgeschaltete Reflexion über die hiermit konzeptionell verfolgten Ziele im Hinblick auf die Gesamtstruktur der EG/EU wesentlich behindern.

Im Gegenzug stimmte Deutschland aber dem niederländischen Vorschlag zu, in institutionellen Angelegenheiten (Ernennung der Mitglieder des Rechnungshofes, Benennung der Kommissionsmitglieder, Zahl der EuGH-Richter usw.) künftig mit qualifizierter Mehrheit abzustimmen. Da die institutionellen Aspekte des Europäischen Gemeinschaftsrechts praktisch in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich des Bundes und - hinsichtlich der Ressortzuständigkeiten innerhalb der Bundesregierung - wiederum fast ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich des Bundeskanzlers und des Außenministers fallen, mußte die deutsche Delegation hier keine besondere Rücksicht auf Partikularinteressen der Länder oder einzelner Bundesministerien nehmen. Frankreich, Spanien und Großbritannien brachten jedoch erhebliche Bedenken gegen die Einführung von Mehrheitsvoten in den institutionellen - aus ihrer Sicht prestigeträchtigen - Fragen vor und zeigten kein Entgegenkommen. Somit reduzierte sich die Liste in dem für die Tagung des Europäischen Rates vorbereiteten Vertragsentwurf auf nur noch elf Anwendungsgebiete des bestehenden Gemeinschaftsrechts.[20] Diese war schließlich Grundlage des ‘Endgame’ zwischen den Staats- und Regierungschefs der EU auf dem Europäischen Rat von Amsterdam.

Schließlich wurden nur vier, also gerade einmal sieben Prozent (sic!) der ursprünglich von Rat und Kommission identifizierten Einstimmigkeitsfelder in die Beschlußfassung mit qualifizierter Mehrheit überführt: Künftig kann der Rat über die Aufstellung, Anpassung und Ergänzung des Forschungs-Rahmenprogramms (Artikel 166 [ex-Art. 130i] EGV) sowie über die Gründung gemeinsamer Unternehmen in den Bereichen Forschung und Technologie (Artikel 172 [ex-Art. 130o] EGV) mit qualifizierter Mehrheit entscheiden. Die in Amsterdam beschlossene Einführung des Mehrheitsprinzips für Ausgleichszahlungen bei Rohstoffeinfuhren (ex-Art. 45.3 EGV) ist gegenstandslos, da der gesamte Artikel aufgrund der Konsolidierung der Unionsverträge gestrichen wurde. Die bisherige Nutzung der anderen Vertragsartikel war mit Ausnahme der Forschungs- und Technologiepolitik äußerst dürftig, so daß die ohnehin nur spärlich ausgefallene Ausdehnung der Mehrheitsentscheidungen auch unter dem Gesichtspunkt der Relevanz der betroffenen Anwendungsbereiche relativ begrenzt ausfällt.

Die Gründe für das Scheitern in diesem Reformkomplex sind nicht alleine in der mangelnden Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Aufgabe nationaler Souveränitätsansprüche in den elf von den Niederlanden aufgeführten Fällen des schon seit Maastricht existierenden Gemeinschaftsrechts zu suchen. Denn die mitgliedstaatlichen Verhandlungsziele und -kalküle wurden eben auch durch die Fragen der Neuberechnung von Stimmengewichten, durch andere institutionelle Kompensationsforderungen für die Bereitschaft zum Übergang zu Mehrheitsentscheidungen sowie durch prozedurale Aspekte der neuen, erst mit dem Amsterdamer Vertrag begründeten Politikbereiche - vor allem dem vergemeinschafteten Teil der Innen- und Justizpolitik und der Außen- und Sicherheitspolitik - bestimmt. [21]

Der niederländische Vorsitz legte vier unterschiedliche Reformoptionen vor, die im wesentlichen den anfänglichen Überlegungen zur Neugewichtung zugunsten der größeren Staaten und der Einführung doppelter Mehrheiten entlehnt waren. Hierbei stellte die Regierungskonferenz jedoch frühzeitig fest, daß wahrscheinlich erst im Kontext der nächsten EU-Erweiterung eine Einigung erzielt werden könne. Da aber vor allem Frankreich seine Zustimmung zur Ausdehnung der Mehrheitsentscheidungen von der Neugewichtung der Stimmenanteile abhängig machte und hier kein Kompromiß mit Deutschland gefunden werden konnte, hatte die Zurückstellung dieses Themas unmittelbar negative Auswirkungen auf die Ausdünnung der Einstimmigkeitszwänge insgesamt. Zusätzlich erschwerten die Niederlande selbst die Neubewertung der Stimmenanteile, da sie sich als ‚größtem Staat der Kleinen’ ein größeres Gewicht als Belgien beimessen wollten und dies als Aufkündigung der Solidarität unter den Benelux-Staaten begriffen wurde.

Die Zusammensetzung der Kommission

Der zweite Problemkomplex betraf das Konferenzmandat zur Reform der Europäischen Kommission hinsichtlich ihrer Zusammensetzung und Arbeitsweise. Dieser Auftrag belastete indirekt auch die Verhandlungen über die Mehrheitsentscheidungen im Rat. Kern der Konferenzberatungen war die Frage, ob die Geschäftsbereiche der Kommissionsmitglieder entsprechend der Anzahl der Mitgliedstaaten und damit letztlich nach dem Kriterium des nationalen Prestiges von EG-Posten, oder aber nach funktionalen Kriterien bemessen werden sollten. Während sich Frankreich, Spanien, Italien und Deutschland dafür aussprachen, künftig weniger Kommissionsmitglieder als Mitgliedstaaten zu ernennen, plädierten die anderen Staaten dafür, die Zahl der Kommissionsmitglieder auf einen pro Mitgliedstaat zu begrenzen. Die mit den Ansätzen verfolgten Motive waren eindeutig: Innerhalb der ersten Gruppe gingen vor allem Spanien und Frankreich[22] davon aus, daß die größeren Staaten in einer reformierten Kommission immer ein Mitglied stellen würden und damit nur den kleineren Staaten die Aufgabe zufallen würde, eine Art Rotationsverfahren für ihre Mitglieder einzurichten. Angesichts der Bemühungen der bevölkerungsreicheren Länder, auch über die Neugewichtung der Stimmen das relative Machtpotential der kleineren Staaten einschränken zu wollen, löste der Vorschlag kaum überbrückbare Widerstände aus. Die vor allem von Österreich und Luxemburg vertretene Gegenposition, nur noch ein Kommissionsmitglied pro Staat zu nominieren, stieß jedoch auf Kritik seitens der größeren Staaten. Diese gaben zu Bedenken, daß hierdurch in einer erweiterten Union zu viele Kommissare ernannt werden müßten und dies zu einer Verwässerung des Kollegialitätsprinzips der Kommission sowie zu einer Verstärkung der Wahrnehmung der Kommission als bürgerferne und funktionsindäquate Technokratie führen könnte. Diese Befürchtung wurde von der überwiegenden Mehrheit der kleineren Staaten nicht geteilt, obwohl schon während des letzten Ernennungsverfahrens der Kommission unter Führung von Jacques Santer die überlappenden Zuständigkeiten der Kommissare heftige Kritik hervorgerufen hatten.[23] Gerade die Regierungen Schwedens, Dänemarks und Finnlands warfen nun aber ein, daß für kleinere Länder eine - wenn auch formal vertragswidrige[24] - ‚Vertretung’ in Form der Person einer Kommissarin oder eines Kommissars die politische Identifikation ihrer Bürger mit der EG stärkt. Länder ohne Kommissar hätten schlicht einen Gesprächspartner für die nationalen Medien und sonstigen Multiplikatoren weniger - es wäre daher nicht unwahrscheinlich, daß der über die Medien vermittelte Bezug der Bürger zur EG abnehmen würde.

Wesentliche Ursache für die geringe Beweglichkeit der beiden Verhandlungspositionen war jedoch nicht nur der von den Regierungen kleinerer Staaten befürchtete Verlust ‚ihres’ Kommissionspostens. Denn die Delegationsunterlagen der Niederlande deuten darauf hin, daß sich einige der Regierungen der kleineren Staaten mit der Idee durchaus hätten anfreunden können, die Anzahl der Kommissionsmitglieder so zu reduzieren, daß sie selbst zeitweise auf das Recht der Nominierung eines ‚ihrer’ Staatsangehörigen hätten verzichten müssen. Unerläßliche Bedingung hierfür war aber, diese Regel für alle Mitgliedstaaten ungeachtet ihrer Bevölkerungsgröße oder ihres wirtschaftlichen Gewichts zu vereinbaren. Da französische Regierungs- und Parlamentsmitglieder auch noch in der Endphase der Regierungskonferenz freimütig zugaben, daß sie nicht daran dachten, bei einer zahlenmäßig nach französischen Vorstellungen verkleinerten Kommission ihr Recht auf einen ‚Sitz’ aufzugeben, war die Bereitschaft der anderen Länder, sich auf das Risiko eines reduzierten Kollegiums einzulassen, äußerst begrenzt.  

 

Sowohl die mit der effizienzfördernden Ausdehnung von Mehrheitsabstimmungen verknüpfte Frage der Stimmengewichte als auch die Frage der Kommissionszusammensetzung vertagte die Regierungskonferenz mit dem „Protokoll über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung“. In einem zweistufigen Verfahren sollen die im Vertrag von Amsterdam ungelösten Fragen geklärt werden: Vor der Aufnahme des nächsten Mitglieds in die EU soll die Zahl der Kommissionsmitglieder auf eine Person pro Staat begrenzt werden, wenn zum gleichen Zeitpunkt die Stimmengewichtung im Rat geändert wird (Artikel 1 des Protokolls). Eine umfassende Überprüfung der institutionellen Grundlagen der EU wird aber erst ein Jahr vor dem Beitritt des 21. Mitgliedstaates in Form einer Regierungskonferenz vorgenommen (Artikel 2 des Protokolls). In dem Protokoll spiegelt sich die Erwartung wieder, daß erst die Unmittelbarkeit neuer EU-Beitritte die Regierungen der Fünfzehn zu ausreichender Kompromiß- und Verhandlungsbereitschaft zwingen wird.

 

Durchbruch zur institutionellen Erweiterungsfähigkeit der EU? Die Regierungskonferenz 2000

 

Der Logik des Amsterdamer Protokolls über die institutionellen Reformen der EU entsprechend begannen noch vor Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags die Vorbereitungen für eine neue Regierungskonferenz. Im Dezember 1998 beauftragte der Europäische Rat von Wien den nachfolgenden Europäischen Rat von Köln mit der Festlegung der Modalitäten und des Zeitplans für die Behandlung der in Amsterdam ungelösten institutionellen Fragen. Dabei bestanden grundsätzlich zwei unterschiedliche Optionen:

·         die "kleine Lösung": Beschränkung auf die in Amsterdam nicht geregelten bzw. dort noch ungelösten institutionellen Fragen (sogenannte "left-overs" von Amsterdam): Größe und Zusammensetzung der Kommission, Stimmenwägung im Rat sowie Ausweitung der Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit;

·         die "große Lösung": Behandlung von über den unmittelbaren Reformbedarf hinausgehenden Themen, wie z.B. Weiterentwicklung der GASP, Außenwirtschaftsbeziehungen, institutionelle Reformen in der Währungsunion, weitere Stärkung der Rechte des Europäischen Parlaments, Ausarbeitung einer europäischen Grundrechtecharta.

Um die Konsensfindung zu erleichtern und um möglichst zügig die institutionellen Voraussetzungen für die Erweiterung zu schaffen, rückte der Europäische Rat von Köln im Juni 1999 die "kleine Lösung" der "left-overs" von Amsterdam in den Vordergrund einer im Jahre 2000 durchzuführenden und noch unter französischer Ratspräsidentschaft Ende 2000 abzuschließenden Regierungskonferenz. In Anlehnung an die "große Lösung" schloß er allerdings nicht aus, daß dabei auch über den unmittelbaren Reformbedarf hinausgehende Vertragsänderungen erörtert werden könnten. Der Sondergipfel des Europäischen Rates von Tampere einigte sich im Oktober 1999 auf die Zusammensetzung und Arbeitsweise des mit der Ausarbeitung einer europäischen Grundrechtecharta beauftragten Gremiums. Im Dezember 1999 legte die finnische Präsidentschaft dem Europäischen Rat von Helsinki einen umfassenden Bericht zur Erläuterung und Bestandsaufnahme von Lösungsoptionen vor, der als Grundlage für die Regierungskonferenz 2000 dient. Damit wurden die Weichen für die Schaffung der für die erste Erweiterungsrunde unmittelbar erforderlichen institutionellen Voraussetzungen gestellt. Der darüber hinausgehende Reformbedarf wurde einstweilen aufgeschoben und bedarf wohl entsprechend dem evolutionären Pragmatismus des institutionellen Reformprozesses der Unmittelbarkeit später nachfolgender EU-Beitritte.

 

Bilanz

 

Seit den Anfängen des europäischen Integrationsprozesses stellen die institutionellen Reformen der EG/EU zur Gewährleistung von mehr Effizienz, Effektivität, Transparenz und demokratischer Legitimation ein integrationspolitisches Dauerthema dar. Die Tatsache, daß konkrete Reformfortschritte trotz bestehender Konsenslinien - etwa im Hinblick auf die Notwendigkeit einer Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip bei Abstimmungen im Rat - und trotz des von der institutionellen Dauerkrise der EG ausgehenden Reformdrucks erst mit der EEA in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre realisiert werden konnten, verdeutlicht die Schwerfälligkeit und den Prozeßcharakter institutioneller Reformen in der EG/EU. Der Grund für diese gradualistische Reformdynamik liegt vor allem in den divergierenden integrationspolitischen Ansätzen und den Vergemeinschaftsungsvorbehalten der Mitgliedstaaten. Diese lassen institutionelle Reformfortschritte allenfalls in dem begrenzten Ausmaß des durch die jeweiligen Umstände unmittelbar vorherrschenden Reformzwangs zu. Die institutionellen Reformen der EU bleiben damit einem auf akute Krisen und Zwänge ad hoc reagierenden Verhaltensmuster verhaftet. Eine strikt an den Kriterien von Effizienz, Effektivität und Transparenz orientierte, strategisch und vorausschauend gestaltete Konzeption des institutionellen Gefüges der EU blieb bislang ein unerfülltes Idealbild. Das ständige Nachhinken des institutionellen Entwicklungsstandes hinter den jeweils aktuellen Gegebenheiten und Herausforderungen des Integrationsprozesses verursacht erhebliche Reibungsverluste und suboptimale Politikergebnisse. Die Fortentwicklung des institutionellen Gefüges der EU bleibt damit - gerade angesichts der mit dem erreichten Integrationsstand und mit der Erweiterungsperspektive verbundenen Anforderungen - eine zentrale Gestaltungsaufgabe für die Zukunft.

 

Schlussfolgerungen für das planspiel im rahmen des proteus-projekts

 

Obschon sich die Verhandlungssimulation so nah wie möglich an der Realität orientieren soll (das gilt v.a. für die beteiligten Akteure, die Abläufe und Prozeduren sowie die betreffenden Verhandlungsinhalte), werden im Planspiel aus didaktischen Gründen Vereinfachungen und Zuspitzungen vorgenommen. Ansonsten wäre es kaum möglich, die ganze inhaltliche und prozedurale Komplexität der Verhandlungen in Form einer Simulation wiederzugeben.

 

Bei der Verhandlungssimulation kommt es v.a. darauf an, Sensibilität für die Probleme im Rahmen der Gestaltung europäischen Primärrechts zu entwickeln und hierbei zu lernen, welche verschiedenen Lösungsmöglichkeiten sich im Kontext eines Verhandlungsprozesses anbieten. Gerade die besondere Bedeutung, die dabei sektorübergreifenden Verhandlungspakten zukommt, kann in diesem Zusammenhang veranschaulicht werden.

 

Planspiel - Regierungskonferenz

 

Rollen:

 

Spielgruppen

Formelles Stimmrecht

Aufgaben

Gruppe Präsidentschaft  (RP)

NEIN

Erteilt Arbeitsaufträge an das GS,

Beruft Sitzungen ein,

Erstellt Tagesordnungen (Entwürfe und Endgültige),

Führt durch die Sitzungen (alleiniges Entscheidungsrecht über Worterteilung etc.),

Faßt Diskussionen zusammen und erstellt Abschlussdokument.

Generalsekretariat des Rates (GS)            

NEIN

„Schreibdienst“ der RP, Koordiniert die Kommunikationsflüsse zwischen Delegationen, Führt Rednerlisten

Erstellt Tagesordnungsentwürfe und Tagesordnungen (im Auftrag der RP),

Fungiert als Juristischer Dienst als Rechtsberater der RP und der Delegationen

 

Gruppe Europäische Kommission

NEIN

Entwirft Vorschlag zur Tagesordnung der Regierungskonferenz,

Kann selbstständig einen kompletten Vertragsentwurf erstellen,

Legt Vorschläge für Vertragsänderungen vor.

Gruppe Europäisches Parlament

Intern JA mit einfacher Stimmenmehrheit, Gegenüber der Regierungskonferenz: NEIN

Legt der RP und den Delegationen Resolutionen mit Vorschlägen zur Vertragsänderung vor.

                Untergruppen der Fraktionen

Im EP JA mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen, auf der Regierungskonferenz NEIN

Erarbeiten Resolutionsentwürfe für EP-Abstimmungen,

Informelle Kommunikation mit Delegationen und RP.

Gruppe Mitgliedstaaten

JA mit der einfachen Mehrheit der abgegebenen Stimmen bei Einberufung der Regierungskonferenz, mit EINSTIMMIGKEIT zum Verhandlungsergebnis

Erarbeiten eigene Positionen zur Regierungskonferenz (Maximal- und Minimalpositionen, dazwischen Rückfallpositionen),

Erstellen und begründen  Vertragsrevisionsmemoranden, Forderungskataloge etc.,

Erarbeiten auf der Basis der Min.-Max.-Positionen konkrete Vorschläge für Vertragsänderungen,

erstellen Anträge für die Tagungsordnung von Sitzungen,

erstellen Änderungsanträge zum Tagesordnungsentwurf der RP (an das GS),

nehmen an den Regierungskonferenzsitzungen teil,

erstellen eigene Protokolle der Sitzungen,

                Untergruppen mit Delegationen aus jedem Mitgliedstaat der EU

Auf jeder Verhandlungsebene gleiches Stimmverhalten wie auf der allgemeinen Mitgliedstaatenebene

Aufgabenteilung:

-          Staats- und RegierungschefIn

-          AußenministerIn

-          Persönliche Beauftrage der Regierungen (Arbeitsebene)

-          VerhandlungsführerIn

-          ProtokollantIn

 

 

Die Spielgruppen erarbeiten auf der Basis der ihnen vorliegen­den Unterlagen eine Verhandlungs­grundlage (Position). Hierzu gehen die Delegationen in der Regel wie folgt vor:

 

1.                   Ermittlung der Maximalposition: Was könnten wir erreichen?

2.                   Ermittlung der Minimalposition: Was müssen wir erreichen? und:

3.                   Was ist auf jeden Fall abzulehnen? Diese Positionen werden anderen Delegationen niemals mitgeteilt, da sie die Grundlage ihrer Verhandlungsfähigkeit bilden.

4.                   Die Delegationen orientieren ihre den anderen Delegationen vor­zustellenden Stellungnahmen immer an der Maximalposition und stufen diese in "Rückfallpositionen" bis hinunter zur Minimalposition ab (siehe 6.).

5.                   Welche Position ist angesichts der anderen Positionen wahr­scheinlich durch­setzbar und innenpoli­tisch vertretbar?

6.                   Ermittlung von Rückfallpositionen: Diese sind das entschei­dende Instrument, um die Ver­handlungsfähigkeit zu signali­sieren und abzusichern. Sie müssen daher auf der Grundlage der Positionen 1.-5. Abstufungen zwischen ihrer Maximal- und Minimalposition vornehmen. In der Realität erarbeiten Delegationen bis zu 20 Rückfallpositionen zu jedem Verhand­lungs­gegenstand.

7.                   Abfassung von Positionspapieren, die der Regierungskonfe­renz vorgelegt werden. Diese Papiere sind nicht zwingend vorgegeben. Sollten Delegationen ein Positionspapier (Artikelformu­lierungen etc.) der Regierungskonferenz unterbreiten wol­len, so versenden sie dieses an das Ratssekretariat. Dieses übernimmt die Verantwortung für die Übermittlung an die anderen Delegationen. 

 

 

 

 

Minimalspielregeln (siehe Geschäftsordnung des Rates)

 

1.                   Die Präsidentschaft führt den Vorsitz. D.h. sie - und nur sie - erteilt und entzieht den Delegationen das Wort.

2.                   Die Präsidentschaft legt für eine erste Runde (Table ronde) die Redezeiten der Delegationen fest. Diese sind unbedingt einzuhalten.

3.                   Die Eröffnung einer zweiten Runde mit Nachfragen liegt im Ermessen der Präsidentschaft.

4.                   Die Eröffnung einer Diskussion zu den vorgestellten Ver­handlungsstandpunkten liegt im Ermessen der Präsidentschaft.

5.                   Innerhalb der Delegation hat nur der/die VertreterIn der Regie­rung ein unmittelbares Rederecht. Lediglich für Deutschland gilt, daß auch der/die VertreterIn des Bundesrates sprechen darf.

6.                   Die Ratspräsidentschaft erstellt ein Protokoll, welches allen Delegationen nach Abschluß der Diskussion zur Ver­fügung gestellt wird. Dieses Protokoll ist nicht verbind­lich.

7.                   Für die Delegationen erstellt ein/e VertreterIn ein Protokoll, welches die (interne) Grundlage für die weiteren Verhandlungen dar­stellt. Dieses Protokoll ist nur für die entsprechende Delegation verbindlich.

 

Leitfragen zur Ermittlung nationaler Positionen und Standpunkte (Beispiel)

 

1.       (Wie) sollen die Institutionen und Organe der EU vor dem Hintergrund der binneninduzierten (EURO, Arbeitslosigkeit, Wirtschaftlicher und Sozialer Wandel etc.) und außeninduzierten (Globalisierung, WTO, Russland, Balkan etc.) Herausforderungen einer Reform unterzogen werden?

a.       Welchen Herausforderungen ist in welchem Zeitraum mit welchen Mitteln zu begegnen?

2.       Wie sollen sich die Institutionen und Organe der EU zusammensetzen (im Hinblick auf die EU-Erweiterung, Globalisierung etc.)?

a.       Hat die (geänderte) Zusammensetzung in einem der Organe Folgen für die Änderung der Zusammensetzung anderer Organe?

b.       Hat die (geänderte) Zusammensetzung in einem der Organe Folgen für die Änderung der in Entscheidungs- und Beschlussfassungsverfahren reflektierte Repräsentativität von Staaten, Völkern, BürgerInnen etc.?

3.       Wie sollen die Stimmen im Rat der EU gewichtet werden (im Hinblick auf die EU-Erweiterung, allgemeinen Effizienzerfordernissen)?

a.       Welche Argumente sprechen für, welche Argumente sprechen gegen die in Maastricht und Amsterdam diskutierten Optionen zur Änderung der Stimmengewichtung?

b.       Hat die Änderung der Stimmengewichtung Folgen für die Änderung der Zusammensetzung anderer Organe?

c.       Hat die Änderung der Stimmengewichtung Folgen für die Änderung der Entscheidungsverfahren?

3.       Welche Aufgaben und Zuständigkeiten sollen die Institutionen und Organe der EU in den Entscheidungsver­fah­ren erhalten?

a.       Sind Änderungen vorstellbar und wünschenswert, die unterhalb der Schwelle der Vertragsänderung anzusiedeln sind?

4.       Wie können die Verfahren effektiviert werden?

a.       Siehe Punkt 3a.

5.       (Wie) kann das System der Entscheidungsverfahrenen systemati­siert werden?

6.       Sollen die Entscheidungsverfahren reduziert werden?

a.       Wenn ja, soll die Reduzierung einer systematischen Zuordnung nach Politikinhalten und/oder nach den Abstimmungsmodi in den Organen und Institutionen der EU folgen?

b.       Wenn nein, welche anderen Möglichkeiten bieten sich an, um das System der Entscheidungsverfahren transparenter und effizienter zu gestalten?

7.       (Wie) Sollen die legislativen Zuständigkeiten der Organe und Institu­tionen geändert werden?

a.       Wenn ja, welche Rolle sollten die Organe und Institutionen in der Rechtssetzung übernehmen?

8.       (Wie) Sollen die legislativen Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten und diesen untergeordneten Gebietskör­perschaften neu gegliedert werden?

9.       Sollen dem EG- und/oder dem EU-Vertrag Bestimmungen über die Grundrechte hinzugefügt werden?

a.       Falls ja, in welcher Form, an welchem Platz, mit welchen hiervon ausgehenden Bindungswirkungen für die Organe der EU, die Mitgliedstaaten und die BürgerInnen der EU?

10.   Sollen die organ- und verfahrensrechtlichen Bestimmungen im Bereich der Währungsunion einer Reform unterzogen werden?

11.   Sollen die substantiellen, organ- und verfahrensrechtlichen Bestimmungen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik einer Reform unterzogen werden?

12.   Sollen andere Bestimmungen des EG- oder des EU-Vertrags zur substantiellen/funktionalen Reichweite der EG/EU einer Reform unterzogen werden?

13.   Sollen die Bestimmungen des EG- und des EU-Vertrags zur engeren Zusammenarbeit einer Reform unterzogen werden?

a.       Falls ja, in welcher Form, warum, mit welchen Risiken ist dies verbunden?

14.   Sollen die Vertragsänderungsverfahren einer Reform unterzogen werden?

a.       Ist es vorstellbar und wünschenswert, die Verträge der EG und EU neu zu strukturieren, und in diesem Zusammenhang spezifische Änderungsverfahren einzuführen?

 

15.   Welche in den Punkten 1-13 gefundenen Positionen müssen auf jeden Fall Bestandteil der Vertragsänderung sein (Minimalposition)

16.   Welche in diesen Punkten gefundenen Positionen können als Spielmaterial für Tauschgeschäfte identifiziert werden?

17.   Welche in diesen Punkten gefundenen Positionen sollten gegenüber Dritten als Position geäußert werden (Maximalposition)?

18.   Zu welchen der in diesen Punkten gefundenen Positionen bieten sich gemeinsame Positionsermittlungen mit anderen Akteuren an?

 

 



[1]     See: Laursen, Finn: "Explaining the Intergovernmental Conference" in: Laursen, Finn./Vanhoonacker, Sophie (Eds.): The Intergovernmental Conference on Political Union, Maastricht 1992, p. 242. See also: Genco, Stephen J.: "Integration Theory and System Change in Western Europe: The Neglected Role of System Transformation Episodes", in: Holsti, Ole R. (Ed.): Change in the International System, Boulder 1980, pp. 55-80.

[2]     Vgl. Janning, Josef: „Politische und institutionelle Konsequenzen der Erweiterung“, in. Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Reform der Europäischen Union, Gütersloh 1995, S. 267.

[3]     Vgl. zur Extrapolation der gegenwärtigen Stimmenverhältnisse in Bezug zur Erweiterung der EU: Schwaiger, Konrad: „Arbeitsdokument über Legislativverfahren sowie über Stimmengewichtung und Abstimmungsverfahren im Rat“, Europäisches Parlament, Institutioneller Ausschuß, 20.2.1997, DOK. Nr. PE 221.688. Vgl. auch: Deubner, Christian/Janning, Josef: „Zur Reform des Abstimmungsverfahrens im Rat der Europäischen Union: Überlegungen und Modellrechnungen“, in: Integration, Nr. 3/1996, S. 146ff.; König, Thomas/Bräuniger, Thomas: The Institutional Politics of Enlargement. Diverging Goals for Reforming EU-Legislation, Paper presented at the IPSA-Conference, Brüssel 1997; sowie: Giering, Claus: „Institutionelle Reformchancen“, in: Bertelsmann Stiftung - Forschungsgruppe Europa (Hrsg.): Kosten, Nutzen und Chancen der Osterweiterung für die Europäische Union, Gütersloh 1998, S. 59f.

[4]     Vgl. hierzu die übereinstimmenden Listen aus den Berichten über das Funktionieren des Maastrichter Vertrages: Europäische Kommission: Bericht über die Funktionsweise des Vertrages über die Europäische Union, 20.5.1995, Anhang 7; Rat der Europäischen Union: Bericht über die Funktionsweise des Vertrages über die Europäische Union, 6.4.1995, DOK. Nr. SN 5082/95, S. 47-49.

[5]     Vgl. Regierungserklärung von Michel Barnier, Staatsminister für Europaangelegenheiten, vor der französischen Nationalversammlung am 13.3.1996 (Auszüge), in: Jopp, Mathias/Schmuck, Otto (Hrsg.); a.a.O., S. 153; „Orientations de la France pour la Conférence intergouvernementale de 1996“, vom 13.11.1996, in: Le Figaro, 20.2.1996; Déclaration du Gouvernement sur la préparation et les perspectives de la Conférence intergouvernementale, Assemblée Nationale, Compte rendu analytique officiel, 1ère Séance du 13.3.1996; sowie: Diskussionsgrundlagen der spanischen Regierung vom Mai 1995 (Auszüge). Die in Auszügen zitierten Dokumente in: Jopp, Mathias/Schmuck, Otto (Hrsg.); a.a.O. S. 193.

[6]     Vgl. Regierungserklärung von Michel Barnier, Staatsminister für Europaangelegenheiten, vor der französischen Nationalversammlung am 13.3.1996 (Auszüge), a.a.O., S. 153.

[7]     Vgl. Standpunkte der italienischen Regierung vom 18.3.1996, in: Ebenda., S. 159.

[8]     Vgl. Beschluß des Bundesrates vom 15.12.1995: Forderungen der deutschen Länder an die Regierungskonferenz 1996, Drucksache Nr. 667/95, Punkt IV.5; Hoyer, Werner: „Regierungskonferenz 1996: Zwischen Positionsbeschreibungen und Vertragsverhandlungen“, in: Auswärtiges Amt, Mitteilung für die Presse Nr. 1079/96 vom 12.6.1996; sowie: Regierungserklärung von Bundeskanzler Kohl vor dem Deutschen Bundestag am 12.12.1996: „Aktuelle Fragen der Europapolitik, insbesondere Vorschau auf die Tagung des Europäischen Rates in Dublin am 13./14.12.1996“, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Nr. 510/96.

[9]     Vgl. hierzu die Synopse der Task Force „Regierungskonferenz“ des Europäischen Parlaments vom 12.5.1997, Dokument JF/bo/290/97, S. 17-18.

[10]    Vgl. Weißbuch der irischen Regierung vom März 1996 (Auszüge), in: Jopp/Schmuck (Hrsg.): Ebenda., S. 183; Bericht der schwedischen Regierung vom 30.11.1995 (Auszüge), in: Ebenda., S. 205-206; sowie: Finnlands Ausgangspunkte bei der Regierungskonferenz vom 27.2.1996 (Auszüge), in: Ebenda., S. 218-219.

[11]    Vgl. grundlegend hierzu die Arbeit von König, Thomas: Europa auf dem Weg zum Mehrheitssystem? Gründe und Konsequenzen nationaler und parlamentarischer Integration, Opladen 1997.

[12]    So der österreichische Bundeskanzler Viktor Klima in der Aussprache des Hauptausschusses des Nationalrates über die Ergebnisse der Regierungskonferenz, vgl. Nationalrat (Österreich): Beratungen des Hauptausschusses in Angelegenheiten der Europäischen Union, Auszugsweise Darstellung der Sitzung vom 3.7.1997, S. 14.

[13]    Vgl. „Orientations de la France pour la Conférence intergouvernementale de 1996“, vom 13.11.1996, in: Le Figaro, 20.2.1996.

[14]    Vgl. Regierungserklärung von Bundeskanzler Kohl vor dem Deutschen Bundestag am 12.12.1996: „Aktuelle Fragen der Europapolitik, insbesondere Vorschau auf die Tagung des Europäischen Rates in Dublin am 13./14.12.1996“, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Nr. 510/96.

[15]    Vgl. „Kreuze beim Nein“, in: Der Spiegel, Nr. 40/1996, S. 22-24.

[16]    Vgl. Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, CONF/3814/97 (Extension of qualified majority voting) und CONF/3815/97 (Reweighting of votes and threshold in the Council decision-making process) vom 11.2.1997. Beide Dokumente sind im Internet auf der Homepage der niederländischen Partei GROENLINKS abrufbar: http://www.xs4all.nl/~nelvdijk/nonpaper2.html.

[17]    Die Differenz zwischen den 56 in den Berichten von Rat und Kommission über das Funktionieren des Maastrichter Vertrages identifizierten und den in der niederländischen Liste aufgeführten 41 (23+18) Bereichen einstimmiger Entscheidungsfindung geht auf frühzeitig von den Mitgliedstaaten identifizierte Bereiche zurück, in denen sie ihre „nationalen“ Einstimmigekeitsvorbehalte deutlich machten.

[18]    Die Angaben wurden kumulativ unter Heranziehung der öffentlich zugänglichen Positionspapiere und Verhandlungsmemoranden der Regierungen sowie der Presseerklärungen der Regierungsvertreter im Anschluß an die Konklave von Noordwijk und an den Europäischen Rat von Amsterdam zusammengestellt. Detailübersichten zu diesem Thema finden sich auch in: European Parliament, Task-Force on the IGC: Summary of the Positions of the Member States and the EP on the 1996 IGC, Luxembourg, 12 May 1997. Vgl. auch: Piepenschneider, Melanie: Regierungskonferenz 1996 – Synopse der Reformvorschläge zur EU, 2. Aufl. Sankt Augustin, April 1996 und: Forschungsinstitut für Europafragen der Wirtschaftsuniversität Wien (Griller et. al): Regierungskonferenz 1996: Ausgangspositionen, Wien 1996.

[19]    Eine Ausnahme bildet hierbei das Land Nordrhein-Westfalen. Im „Positions- und Forderungspapier der Landesregierung zur Europapolitik“ vom Mai 1997 plädiert NRW deutlich für die Wahrung des Einstimmigkeitsprinzips in der Asylpolitik. Vgl. NRW in Bonn, Berlin und Brüssel, Nr. 3/1997, S. 44-47. Unsere Aussage, daß Deutschland auch während der Regierungskonferenz kein Papier zur Frage der Übeführung von Einstimmigkeiten in Mehrheitsentscheidungen vorlegte, bezieht sich auf die fortlaufend numerierten CONF.-Dokumente des Generalsekretariat des Rates zur Regierungskonferenz, in denen die mitgliedstaatlichen Verhandlungspapiere aufgenommen wurden. Es wäre demnach nicht ausgeschlossen, das die deutsche Delegation informell entsprechende Unterlagen kursieren ließ.  

[20]    Vgl. Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten: Entwurf des Vertrags von Amsterdam, CONF/4000/97 vom 12.6.1997, S. 137.

[21]    Vgl. hierzu auch: Blumann, Claude: „Aspects institutionnels“, in: Revue trimestrielle de droit européen, Nr. 4/1997, S. 14-41; und: Lenaerts, Koen/De Smijter, Eddy: „Le traité d’Amsterdam“, in: Journal des tribunaux. Droit européen, Nr. 46/Février 1998, S. 1-36.

[22]    Frankreich forderte schon 1996 die Verkleinerung der Kommission. Vgl. die Regierungserklärung des Europaministers Barnier vor der Nationalversammlung vom 13. März 1996; abgedruckt in: Jopp, Mathias/Schmuck, Otto (Hrsg.): a.a.O., S. 152. Am 21. März 1997 reichte die französische Verhandlungsdelegation schließlich einen Vorschlag ein, bei dem die Reduzierung der Zahl der Kommissare auf zehn Personen bei einer EU von bis zu zwanzig Mitgliedstaaten bzw. auf zwölf bei einer EU von über zwanzig Staaten erwogen wurde. Vgl. Conférence des Représentants des Gouvernements des Etats Membres; Contribution des autorités francaises sur la Composition et l’organisation de la Commission, vom 21.3.1997.    

[23]    1995 wurden alleine fünf Kommissare mit außenpolitischen Portfolios (Marin, Van den Broek, Brittan, Pinheiro und Santer) ernannt. Vgl. Döser, Bettina: „External Relations in the New Commission: The More, The Merrier?“, in: CFSP Forum, Nr. 1/1995; sowie: Maurer, Andreas: „Das Europäische Parlament und das Investiturverfahren der Kommission - Bilanz eines Experiments“, in: Integration, Nr. 2/1995, S. 88ff.

[24]    Artikel 213 (ex-Art. 157) EG-Vertrag untersagt den Mitgliedern der Kommission, Anweisungen von einer Regierung oder einer anderen Stelle anzufordern oder entgegenzunehmen. Im Gegenzug ist es den Mitgliedstaaten untersagt, die Mitglieder der Kommission bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu beeinflussen.