Startseite

Internationaler Minderheitenschutz

(Prof. Dr. Dr. h.c. Georg Brunner, Köln)

Inhalt

I.          Bestandsaufnahme der internationalen Rechtsgrundlagen

1.         Universale Ebene

2.         Europäische Regionalebene

3.         Bilaterale Ebene

II.        Der internationale Minderheitenstandard

1.         Minderheitenbegriff

2.         Staatliche Verpflichtungen

3.         Individualrechte

4.         Keine Gruppenrechte

5.         Autonomie

6.         Kein effektiver Rechtsschutz

III.       Würdigung

Im folgenden Beitrag soll zunächst ein knapper Überblick über die international maßgebenden Rechtsgrundlagen eines Minderheitenschutzes geboten werden. Danach sollen der in diesen Völkerrechtsquellen enthaltene materiell-rechtliche Minderheitenstandard und seine verfahrensrechtlichen Durchsetzungsmechanismen herausgearbeitet werden. Schließlich wird dieser Befund einer kurzen Bewertung unterzogen.

I. Bestandsaufnahme der internationalen Rechtsgrundlagen

Zur Systematisierung der internationalen Rechtsgrundlagen des Minderheitenschutzes empfiehlt es sich, nach dem Geltungsbereich der einzelnen Normenkomplexe vorzugehen und so vom Allgemeinen zum Besonderen vorzudringen.

Startseite        Oben

          1. Universale Ebene

Auf der universalen Ebene der Vereinten Nationen wurde nach dem Zweiten Weltkrieg – im Gegensatz zur Völkerbund-Ära – dem Minderheitenschutz kaum Aufmerksamkeit geschenkt, obgleich die VN-Menschenrechtskommission alsbald eine Unterkommission für die Verhütung von Diskriminierung und den Schutz von Minderheiten (fortan: Minderheiten-Unterkommission) eingesetzt hatte. Nach der Verabschiedung der „Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes“ Ende 1948 wurden die Bemühungen um einen Minderheitenschutz für längere Zeit eingestellt, und erst Mitte der 60er Jahre fand der Minderheitenschutz im Rahmen der allgemeinen Menschenrechtsproblematik Berücksichtigung. Neben dem „Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung“ vom 7. März 1966 erfuhr er in Art. 27 des „Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte“ vom 19. Dezember 1966 (IPBPR) eine Verankerung, der seit dem Inkrafttreten am 23. März 1976 für die ursprünglichen Vertragsstaaten die zentrale Norm des universalen Minderheitenschutzes darstellt. Zur Zeit ist diese Bestimmung für 142 Staaten verbindlich und soll deshalb im vollen Wortlaut zitiert werden:

              “In those States, in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess their own religion, or to use their own language.”

In den 70er Jahren griff die Minderheiten-Unterkommission die Frage des Minderheitenschutzes erneut auf und empfahl der VN-Generalversammlung die Verabschiedung einer Minderheitenerklärung. Hierzu kam es aber erst am 18. Dezember 1992, nachdem die Minderheitenfrage infolge des Zusammenbruchs der kommunistischen Diktaturen in Osteuropa erneute Aktualität gewonnen hatte. Die im Konsens angenommene „Erklärung über die Rechte der Personen, die zu nationalen oder ethnischen, religiösen und sprachlichen Minderheiten gehören“ entfaltet als eine Resolution der Generalversammlung keine normative Kraft, mag aber als Ausdruck einer gemeinsamen Rechtsüberzeugung zur Entstehung von Völkergewohnheitsrecht beitragen.

Startseite        Oben

          2. Europäische Regionalebene

Auf der europäischen Ebene haben sich verschiedene Organisationen mit dem Minderheitenschutz beschäftigt.

Von Haus aus hierzu berufen wäre an sich der Europarat gewesen, der sich als eine Gemeinschaft von Rechtsstaaten begreift. Allerdings kümmerte er sich nach seiner Gründung ebenfalls nicht um die Minderheitenrechte. Sie fanden in der „Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ vom 4. November 1950 (EMRK) keine Berücksichtigung, wenn man von Art. 14 absieht, der ein Diskriminierungsverbot u.a. wegen Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit vorsieht. Auch hier bot die osteuropäische Wende von 1989/90 den Anlaß, um sich der Minderheitenfrage zuzuwenden. Es wurden von verschiedenen Seiten Entwürfe eines Minderheitenschutzdokuments vorgelegt, von denen der Entwurf der Venedig-Kommission für eine besondere Minderheitenschutzkonvention (8.2.1991), der österreichische Entwurf eines EMRK-Zusatzprotokolls (26.11.1991) und der Bozener Entwurf der Föderalistischen Union Europäischer Volksgruppen für ein EMRK-Zusatzprotokoll (28.5.1992) besonders hervorzuheben sind. Der Auffassung, daß der wirksamste Minderheitenschutz wegen seiner Anknüpfung an den EMRK-Rechtsschutzmechanismus in der Form eines EMRK-Zusatzprotokolls und nicht in Gestalt einer besonderen Minderheitenschutzkonvention gewährleistet werden könne, schloß sich auch die Parlamentarische Versammlung des Europarats an, die am 1. Februar 1993 mit der Empfehlung Nr. 1201 einen entsprechenden Entwurf „betreffend Personen, die zu nationalen Minderheiten gehören“ beschloß und dem Ministerkomitee zur Verabschiedung überwies. Daraus ist indessen nichts geworden. Die Idee wurde mit der „Wiener Erklärung“ der Staats- und Regierungschefs am 9. Oktober 1993 auf diplomatische Weise zu Grabe getragen. Auf dem Wiener Gipfel wurde das Ministerkomitee nur beauftragt, „mit dem Entwurf eines Protokolls zu beginnen, das die Europäische Menschenrechtskonvention im kulturellen Bereich durch Bestimmungen ergänzt, die insbesondere für Angehörige nationaler Minderheiten individuelle Rechte garantieren“. Dieser Auftrag wurde dann vom Ministerkomitee weiter verwässert, so daß am 1. Februar 1995 nur ein „Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten“ zur Unterzeichnung aufgelegt wurde, das am 1. Februar 1998 für die ersten 13 Mitgliedstaaten des Europarats in Kraft treten konnte. Mittlerweile ist dieses Rahmenübereinkommen, das praktisch kaum Verpflichtungen mit sich bringt, von 32 Staaten ratifiziert worden[1] und stellt folglich die wichtigste, wenn auch inhaltlich völlig unbefriedigende Rechtsgrundlage für einen europäischen Minderheitenschutz dar. Des weiteren ist am 1. März 1998 die „Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen“ vom 5. November 1992 in Kraft getreten, die nur ein besonderes Sachgebiet des Minderheitenschutzes, diesen aber genauer regelt. Dieses Abkommen ist bislang nur von 11 Staaten ratifiziert worden,[2] obwohl die Vertragsparteien auch von ihm keine sonderlichen Belastungen befürchten müssen. Dieser Effekt wird dadurch bewirkt, daß die Sprachencharta zu den einzelnen Sachfragen eine Vielzahl von Regelungen enthält, aus denen die Parteien à la carte wählen können. Auf diese Weise wird es den Staaten ermöglicht, diejenigen Verpflichtungen zu übernehmen, die sie nach dem aktuellen Stand ihrer innerstaatlichen Gesetzgebung bereits erfüllen. Außerdem ist es den Staaten überlassen, diejenigen Regional- und Minderheitensprachen zu bezeichnen, für die sie Verpflichtungen eingehen wollen.

Früher als der Europarat hat sich die KSZE/OSZE der Minderheitenproblematik angenommen. Den Anfang markiert das Abschließende Dokument des Wiener Folgetreffens vom 15. Januar 1989 (Ziff. 18, 19 des Prinzipienteils), dessen Ansätze vor allem im Dokument des Kopenhagener Treffens vom 29. Juni 1990 (Ziff. 30-40), aber auch in der Charta von Paris vom 21. November 1990 zur Entfaltung gebracht worden sind. Das magere Ergebnis des Genfer Expertentreffens vom Juli 1991 signalisierte dann, daß der Höhepunkt der Entwicklung bereits überschritten war. In der Folgezeit ist noch eine Reihe minderheitenrelevanter Dokumente verabschiedet worden, die aber in der Substanz des Minderheitenschutzes keine nennenswerten Fortschritte gebracht und zudem angezeigt haben, daß sich die OSZE für die Minderheiten eher als Konfliktpotentiale unter dem Gesichtspunkt der Friedenswahrung denn als schützenswerte Personengruppen unter dem Aspekt materieller Gerechtigkeit interessiert. So ist auch der Anfang 1993 eingesetzte Hohe Kommissar für nationale Minderheiten als ein Instrument der Konfliktverhütung und nicht des Minderheitenschutzes konzipiert. Diese Zweckbestimmung schließt freilich nicht aus, daß der Hohe Kommissar auch zugunsten berechtigter Minderheitenanliegen wirken kann, sofern er es mit gutwilligen Regierungen zu tun hat. So kann er auf Grund seines Wirkens in Osteuropa auch einige bescheidene Erfolge für sich verbuchen, während Minderheitenfragen in Westeuropa (einschließlich Griechenland und Türkei) seine Aufmerksamkeit noch nicht erregt haben. Im übrigen enthalten alle lobenswerten KSZE/OSZE-Dokumente naturgemäß keine völkerrechtlichen Verpflichtungen. Sie verkörpern politische Zusagen und etablieren politische Konsultations- und Kontrollmechanismen.

Schließlich zeigt auch die Europäische Union zunehmendes Interesse für Minderheitenfragen, und zwar unter zwei recht überraschenden Gesichtspunkten. Der erste betrifft die Osterweiterung, zu deren Vorbereitung der Europäische Rat bereits im Juni 1993 die Kopenhagener Beitrittskriterien beschlossen hat. Unter ihnen befindet sich auch das Kriterium „Achtung und Schutz von Minderheiten“, über dessen Beachtung durch die einzelnen osteuropäischen Staaten in den seit 1997 jährlich vorgelegten Fortschrittsberichten der EU-Kommission auch regelmäßig berichtet wird. Dies ist um so erstaunlicher, als weder im EU-Vertrag (insbesondere nicht in Art. 6) noch in den Gemeinschaftsverträgen von einem Minderheitenschutz die Rede ist. Auch anläßlich der Verabschiedung der fragwürdigen Grundrechtscharta von Nizza am 7. Dezember 2000, die immerhin die gemeinsamen europäischen Werte kodifizieren will, ist nicht die Chance ergriffen worden, der offenkundigen Doppelzüngigkeit ein Ende zu breiten. In Art. 22 ist nur davon die Rede, daß die Union die Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen achte. Die Neuankömmlinge sollen offenbar an anderen Maßstäben gemessen werden als die beati possidentes. Der zweite Gesichtspunkt ist durch die Judikatur des Europäischen Gerichtshofs ins Spiel gebracht worden, der das Diskriminierungsverbot wegen der Staatsangehörigkeit (Art. 12 I EG-V) in Verbindung zunächst mit der Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 39 I EG-V) und dann mit der allgemeinen Freizügigkeit der Unionsbürger (Art. 18 I EG-V) sowie der passiven Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 I EG-V) dazu instrumentalisiert hat, einen eventuell vorhandenen Minderheitenschutz allen Unionsbürgern zukommen zu lassen. In den beiden einschlägigen Entscheidungen Mutsch (1985) sowie Bickel und Franz (1998) ging es um die Durchführung eines gerichtlichen Strafverfahrens in der deutschen Muttersprache der ausländischen Angeklagten, welches Recht im deutschen Sprachgebiet Belgiens den belgischen Staatsangehörigen und in Südtirol den italienischen Staatsangehörigen nach der nationalen Gesetzgebung zusteht. Sowohl der Luxemburger Mutsch als auch der Österreicher Bickel und der Deutsche Franz waren mit ihrem Begehren nach Zulassung der deutschen Gerichtssprache erfolgreich, da der EuGH einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot darin erblickte, daß ein Mitgliedstaat den Unionsbürgern etwas verwehre, was er seinen Minderheitenangehörigen gewähre. Gewiß wurde dieser Ausspruch unter den Vorbehalt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gestellt, über dessen Tragweite in vergleichbaren Fällen allerdings noch Ungewißheit besteht. Die beiden Entscheidungen können sich leicht zuungunsten des Minderheitenschutzes auswirken. Denn auch die Beitrittskandidaten werden sich künftig zu überlegen haben, ob sie Minderheitenrechte gewähren sollen, die sie zwar ihren Minderheitenangehörigen einzuräumen gerne bereit sind, ohne völkerrechtlich oder gemeinschaftsrechtlich dazu verpflichtet zu sein, wenn ihre Großzügigkeit unübersehbare Belastungen nach sich ziehen sollte.

Startseite        Oben

          3. Bilaterale Ebene

Die Entwicklung des bilateralen völkervertragsrechtlichen Minderheitenschutzes bietet das gleiche Bild: Während nach dem Zweiten Weltkrieg kaum derartige Abkommen geschlossen wurden (wichtigste Ausnahme: Gruber-de Gasperi-Abkommen vom 5.9.1946), haben sie sich nach 1990 im osteuropäischen Raum rasch verbreitet. Meistens handelt es sich um Minderheitenschutzklauseln in politischen Grundlagenverträgen. Wegweisend waren hier die Verträge, die die Bundesrepublik Deutschland 1990/92 mit den osteuropäischen Staaten geschlossen hat, in denen sich deutsche Minderheiten befinden. Diesem Beispiel ist namentlich Ungarn gefolgt, um die Interessen der großen ungarischen Minderheiten in den Nachbarstaaten zu wahren. Mit Slowenien (1992) und Kroatien (1995) hat Ungarn auch eigenständige Minderheitenschutzverträge geschlossen. Bemerkenswert ist, daß über diese bilateralen Minderheitenschutzvereinbarungen manche europäischen Minderheitenschutzdokumente, denen an sich nur eine politische Bedeutung zukommt, juristische Verbindlichkeit erhalten haben. So haben die Vertragsparteien vielfach die Rechtsverbindlichkeit der KSZE/OSZE-Dokumente und namentlich des Kopenhagener Dokuments und gelegentlich auch der Europaratsempfehlung 1201/1993 vereinbart.

 Startseite        Oben

          II. Der internationale Minderheitenstandard

Schon aus der skizzierten Quellenlage folgt, daß es nicht einfach ist, den Inhalt des international verbindlichen Minderheitenstandards zu ermitteln. Denn außer Art. 27 IPBPR gibt es praktisch keine Norm des internationalen Minderheitenschutzes, die allgemein verbindlich wäre. Im europäischen Raum ist das zahnlose Rahmenübereinkommen von 1995 weitgehend, aber keineswegs lückenlos geltendes Recht. Im übrigen handelt es sich entweder um „soft law“ oder um partikulare Bestimmungen, die nur für einzelne Staaten maßgebend sind. Im folgenden geht es deshalb in erster Linie um allgemeine Grundsätze, die für den gegenwärtigen Stand des internationalen Minderheitenschutzes charakteristisch sind.

Startseite        Oben

          1. Minderheitenbegriff

Für die schwere Faßbarkeit der gesamten Rechtsmaterie ist es kennzeichnend, daß es eine internationale Legaldefinition des Minderheitenbegriffes nicht gibt. In den einschlägigen Völkerrechtsnormen wird der Minderheitenbegriff einfach vorausgesetzt, d.h. es bleibt Praxis und Lehre überlassen, die Minderheit zu definieren. Hier wiederum besteht zwar im großen und ganzen, nicht aber in den Einzelheiten Übereinstimmung. Weitgehende Anerkennung hat die Definition gefunden, die von Francesco Capotorti im Jahre 1978 als Sonderberichterstatter der Minderheiten-Unterkommission vorgelegt[3] und später von Jules Deschênes auf Ersuchen der Unterkommission geringfügig modifiziert[4] worden ist. Hiernach dürfte es klar sein, daß es sich bei der Minderheit um eine Personengruppe handeln muß, die sich in objektiver Hinsicht durch eine numerische Unterlegenheit im Vergleich zur Gesamtbevölkerung, durch eine nicht-dominante Position und durch ethnische, religiöse oder sprachliche Gemeinsamkeiten und in subjektiver Hinsicht durch ein gewisses Solidaritäts- oder Identitätsgefühl auszeichnen muß. Nicht eindeutig ist hingegen, ob für den Minderheitenbegriff auch die Staatsangehörigkeit des Aufenthaltsstaates und die Alteingesessenheit konstitutive Merkmale sind. Ins Negative gewendet, würde dies bedeuten, daß Ausländer, Wanderarbeiter und Immigranten nicht vom Minderheitenbegriff erfaßt wären. Die Unsicherheiten sind vor allem durch den IPBPR-Menschenrechtsausschuß hervorgerufen worden, der das Erfordernis der genannten Merkmale leugnet und Ausländer sowie Wanderarbeiter in der Minderheitenbegriff ausdrücklich einbezieht.[5] Diese Auffassung stellt eine Abkehr von der überkommenen Völkerrechtslehre dar, wonach die Staatsangehörigkeit schon deshalb ein Erfordernis der Minderheitenzugehörigkeit sei, weil das Völkerrecht für Ausländer den besonderen Schutz des Fremdenrechts bereithalte.[6] Die traditionelle Meinung wird zwar heute zunehmend in Frage gestellt,[7] doch dürfte die neuere Lehre nur in Ausnahmefällen zu unterschiedlichen Ergebnissen führen, da auch die meisten ihrer Vertreter auf einer historischen Verwurzelung der Minderheit in ihrem Aufenthaltsstaat, also auf dem Merkmal der Alteingesessenheit mit der Folge bestehen,[8] daß Wanderarbeiter und Immigranten vom Minderheitenbegriff ausgeschlossen bleiben. Eine diskussionswürdige Diskrepanz würde sich vor allem in den Fällen ergeben, in denen Angehörigen einer seit geraumer Zeit ansässigen Volksgruppe die Staatsangehörigkeit willkürlich vorenthalten würde.[9]

Nun kann der IPBPR-Menschenrechtsausschuß, ungeachtet seiner maßgeblichen Stellung, gewiß nicht freihändig einen Minderheitenbegriff erfinden. Sollte er auf die überkommenen Merkmale der Staatsangehörigkeit und der Alteingesessenheit verzichten wollen, müßte er sich zumindest auf einen sich anbahnenden Konsens in der Staatenpraxis stützen können. Doch davon kann sicherlich keine Rede sein. Sofern die unter I genannten völkerrechtlichen Dokumente eine Minderheitendefinition enthalten, gehen sie durchweg vom Erfordernis der Staatsangehörigkeit aus[10] und beinhalten ganz überwiegend das Merkmal der Alteingesessenheit.[11] Die deutsche Bundesregierung hat diesen Standpunkt in den Vereinten Nationen und im Europarat konsequent vertreten[12] und in ihren bilateralen Verträgen mit den osteuropäischen Staaten verankert.[13] Das gleiche Bild zeigt sich, wenn man einen Blick auf die innerstaatliche Gesetzgebung wirft, sofern sich die Minderheitengesetze um eine Definition der Minderheit bemühen. Dies ist der Fall in Österreich,[14] Ungarn[15] und Estland,[16] wo Staatsangehörigkeit und Alteingesessenheit ausdrücklich als Begriffsmerkmale aufgeführt sind; der ungarische Gesetzgeber hat den letztgenannten unbestimmten Rechtsbegriff mit 100 Jahren konkretisiert, was insofern vernünftig erscheint, als sich bei Einwanderergruppen erfahrungsgemäß nach drei Generationen herauszustellen pflegt, ob sie assimiliert werden oder ihre kulturelle Identität bewahren. Der weite Minderheitenbegriff des IPBPR-Menschenrechtsausschusses ist im Lichte dieser Gegebenheiten unhaltbar. Er ist aber auch kontraproduktiv, weil er die Staaten leicht dazu veranlassen kann, den Minderheitenschutz inhaltlich einzuschränken.[17]

Startseite        Oben

2. Staatliche Verpflichtungen

Die staatlichen Verpflichtungen, die sich aus dem Völkerrecht ergeben, sind in erster Linie negativer Art und dienen dem elementaren Zweck, die Minderheit in ihrer Existenz nicht zu gefährden (Verbot des Völkermords), in ihrer kulturellen, sprachlichen und religiösen Identitätspflege nicht zu beeinträchtigen (Art. 27 IPBPR) und ihre Angehörigen nicht schlechter zu behandeln als die übrigen Staatsbürger (Diskriminierungsverbot). Verboten ist auch die Zwangsassimilierung, was aber einer auf freiwillige Assimilation gerichteten staatlichen Integrationspolitik nicht entgegenstehen soll (so Art. 5 II RahmenÜ). Wo die Grenzlinie zwischen Erlaubtem und Verbotenem verlaufen soll, läßt sich schwer sagen.

Positive Förderungspflichten sind selten und vage. Aus Art. 27 IPBPR können sie schon nach dem eindeutigen Wortlaut (“shall not be denied the right“) kaum hergeleitet werden, mögen auch einige Autoren derartige Versuche unternehmen.[18] Die herrschende Lehre lehnt diese Möglichkeit jedenfalls ab. Das Rahmenübereinkommen benennt zwar zahlreiche Sachgebiete, auf denen eine staatliche Förderung von Minderheitenbelangen begrüßenswert wäre, aber unmittelbare staatliche Verpflichtungen ergeben sich aus den gewunden formulierten Bestimmungen nicht.[19] Es handelt sich um Programmsätze, um deren Verwirklichung sich die Staaten im Rahmen ihrer Möglichkeiten bemühen sollen. Somit unterscheidet sich das Rahmenübereinkommen letztlich nicht von den politischen Bemühungszusagen, die im Zuge des KSZE/OSZE-Prozesses abgegeben worden sind. Konkreter wird es nur im operativen Teil der Sprachencharta (Art. 8-14). Er enthält insgesamt 110 Einzelbestimmungen, deren Regelungsdichte zwischen Bemühungszusagen und konkreten Pflichten variiert. Von ihnen müssen die Vertragsparteien mindestens 35 Bestimmungen als verpflichtend auswählen, so daß ein hinlänglicher Spielraum zur Vermeidung spürbarer Belastungen zur Verfügung steht. Des weiteren können sich Förderungspflichten aus den bilateralen Minderheitenschutzvereinbarungen ergeben.

Können somit aus den genannten völkerrechtlichen Verträgen nur vereinzelt auf ein positives Handeln gerichtete staatliche Verpflichtungen abgeleitet werden, so steht es den Staaten qua Völkerrecht jedenfalls frei, ihre Minderheiten zu fördern. Dieser Minimalbefund ist deshalb mehr als eine Selbstverständlichkeit, weil die Förderung einer Volksgruppe begriffsnotwendig andere Gruppen benachteiligt und folglich eine positive Diskriminierung darstellt. Daß derartige Förderungsmaßnahmen nicht als Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz oder spezielle Diskriminierungsverbote zu qualifizieren sind, ergibt sich eindeutig aus Art. 4 III RahmenÜ und „prima facie“ nach Art. 8 III VN-Minderheitenerklärung. Aus diesem Grunde sind Art. 6 II der rumänischen Verfassung von 1991 und Art. 34 III der slowakischen Verfassung von 1992, in denen die staatlichen Schutzmaßnahmen zugunsten der Minderheiten bzw. die Wahrnehmung der Minderheitenrechte unter den Vorbehalt der Nichtdiskriminierung der übrigen Staatsangehörigen gestellt werden, völkerrechtlich bedenklich. Die Bedenken könnten vielleicht durch eine völkerrechtskonforme Interpretation der Verfassungsbestimmungen im Sinne des Art. 4 III RahmenÜ ausgeräumt werden.[20]

Startseite        Oben

3. Individualrechte

Den staatlichen Verpflichtungen entsprechen nicht notwendigerweise subjektive Rechte des Einzelnen. So können weder aus dem Rahmenübereinkommen, das auch den Staaten nur Programmsätze vorgibt, noch aus der konkreteren Sprachencharta[21] nach einhelliger Meinung Individualrechte hergeleitet werden. Dies gilt auch für die bilateralen Verträge. Allein Art. 27 IPBPR gewährt unstreitig ein Individualrecht,[22] das freilich rein negatorischer Art ist.

Betrachtet man die Gesamtheit der völkerrechtlichen Dokumente, in denen einzelne Minderheitenrechte formuliert, aber nicht verbindlich festgelegt sind,[23] so gewinnt man immerhin eine Vorstellung darüber, welche individualrechtlichen Positionen die Völkerrechtsgemeinschaft nach näherer Maßgabe der innerstaatlichen Gesetzgebung als grundsätzlich schützenswert ansieht. Die meisten dieser Rechtspositionen erschöpfen sich in einer minderheitenbezogenen Akzentuierung von allgemeinen Menschenrechten und verdeutlichen die Selbstverständlichkeit, daß die allgemeinen Freiheitsrechte auf der Basis des allgemeinen Gleichheitssatzes auch zur Verfolgung von Minderheitenanliegen gebraucht werden können. Dies gilt offensichtlich für die Vereinigungs-, Versammlungs-, Meinungs- und Religionsfreiheit, aber auch das Recht auf Gebrauch der Muttersprache im privaten Kreise und in der Öffentlichkeit sowie die Pflege grenzüberschreitender Kontakte mit den Angehörigen der gleichen Volksgruppe sollten sich in einer rechtsstaatlichen Demokratie von selbst verstehen.

Es gibt allerdings auch einige minderheitenspezifische Individualrechte, die sich nicht unmittelbar aus den allgemeinen Menschenrechten ableiten lassen. Möglicherweise gilt dies noch nicht für die nationale Bekenntnisfreiheit,[24] die aber gewissermaßen als Eingangsgrundrecht zum Minderheitenschutz und darüber hinaus für den Minderheitenbegriff von fundamentaler Bedeutung ist. Denn es folgt aus der individuellen Selbstbestimmung, daß jedermann selbst darüber entscheiden soll, ob er sich einer Minderheit zuordnen lassen und damit einen Minderheitenschutz in Anspruch nehmen will oder ob er sich einer Kundgabe seiner nationalen Identität enthält oder ob er sich assimilieren lassen will. Minderheitenspezifisch ist mit Sicherheit das Recht auf die Namensführung in der eigenen Sprache und Schreibweise.[25] Minderheitenspezifisch wäre auch das Recht auf Gebrauch der Muttersprache im Verkehr mit öffentlichen Behörden und vor Gericht, wenn dieses Recht unabhängig von der Kenntnis der Amts- bzw. Gerichtssprache eingeräumt wäre.[26] Anderenfalls würde es sich um eine fremdenrechtliche Schutzvorschrift handeln, die den die Landessprache nicht beherrschenden Ausländern die Beteiligung am Verfahren ermöglicht. Das Recht auf Unterricht in der Muttersprache[27] wäre ebenfalls als ein minderheitenspezifisches Grundrecht zu qualifizieren, doch ist es zweifelhaft, ob das Individualrecht ein angemessenes Mittel zur Verwirklichung dieses begrüßenswerten Zwecks wäre. Denn es ist offenkundig, daß gegebenenfalls nicht für einziges Kind eine eigene Schule und eigene Lehrer zur Verfügung gestellt werden können. Die Schaffung der Voraussetzungen für einen minderheitensprachlichen Unterricht setzt erhebliche Personal-, Sach- und Finanzmittel voraus, und deshalb kann der Zugang zu ihm nur unter bestimmten Voraussetzungen gewährt werden, deren nähere Ausgestaltung Aufgabe des jeweiligen Gesetzgebers ist.

Startseite        Oben

4. Keine Gruppenrechte

Mit dem in den letzten Jahrzehnten gewachsenen Bewußtsein um die Notwendigkeit eines Minderheitenschutzes hat auch die Erkenntnis an Boden gewonnen, daß die Minderheiten einen über die Individualrechte hinausgehenden Schutz benötigen, um überleben und ihre Identität bewahren zu können. Aus diesem Grunde ist das Konzept der Gruppenrechte aufgekommen und auf breiter Basis diskutiert worden.[28] Von den hier behandelten Entwürfen einer Minderheitenschutzkonvention liegt dieses Konzept dem FUEV-Entwurf und dem österreichischen Entwurf zugrunde, aber auch der Entwurf der Venedig-Kommission ist geneigt, den Minderheiten zumindest ein „Recht auf Existenz“ einzuräumen (Art. 3 I).

Ein Erfolg ist diesen Bemühungen allerdings nicht beschieden worden. Die maßgebenden völkerrechtlichen Dokumente sind sogar ausdrücklich darum bemüht, die unmittelbar gewährten oder mittelbar in Aussicht gestellten Rechtspositionen als Individualrechte zu formulieren (Art. 27 IPBPR; Art. 3 I VN-Minderheitenerklärung, Art. 3 II RahmenÜ). Zwar ist davon die Rede, daß diese Rechte von den Minderheitenangehörigen „individuell oder gemeinsam mit anderen“ ausgeübt werden könnten, doch beinhaltet dieser Kollektivbezug nur eine Selbstverständlichkeit, wenn man bedenkt, daß auch die individuellen Menschenrechte der Vereinigungs-, Versammlungs- oder Meinungsäußerungsfreiheit sinnvollerweise auch nur in einem sozialen Umfeld ausgeübt werden können.

Sind die Minderheiten als Rechtsträger nicht anerkannt, so werden sie vom Völkerrecht doch als Schutzobjekte zur Kenntnis genommen. So heißt es etwa in Art. 1 Abs. 1 der VN-Minderheitenerklärung:

“States shall protect the existence and the national or ethnic, cultural, religious and linguistic identity of minorities within their respective territories, and shall encourage conditions for the promotion of that identity”

Derartige Formulierungen lassen sich in zahlreichen völkerrechtlichen Dokumenten finden, und es besteht weitgehende Übereinstimmung darüber, daß die Bewahrung und Entwicklung der minoritären Gruppenidentität ein Hauptzweck des Minderheitenschutzes ist. Dieser Zweck wird aber nicht so angestrebt, daß man den Minderheiten Rechte gegen den Staat in die Hand gibt. Man begnügt sich vielmehr mit der Zusage oder Verpflichtung der Staaten, Maßnahmen zur Förderung bestimmter Minderheitenanliegen zu ergreifen, wobei den Staaten bei der Bestimmung der geeigneten Maßnahmen ein breiter Ermessensspielraum zugestanden wird. Diese Technik wird typischerweise angewandt, wenn es um die Bereitstellung eines Minderheitenschulwesens, die Festlegung zusätzlicher Amtssprachen, die Anbringung topographischer Zeichen oder den Komplex politischer Partizipation geht.

Startseite        Oben

5. Autonomie

So sehr man auch diesen Zustand der Dinge bedauern mag, es darf nicht übersehen werden, daß das Konzept der Gruppenrechte problematisch ist. Das Problem liegt darin, daß subjektive Rechte ein klar bestimmbares Rechtssubjekt voraussetzen, und dies ist die Minderheit nicht. Die Minderheit ist eine soziale Erscheinung mit fließenden Grenzen, deren Personenbestand nicht fixiert werden kann. Soll die Minderheit eine rechtlich faßbare Größe sein, so muß sie als eine juristische Person verfaßt sein. Dies ist durchaus machbar, und es sind verschiedene Wege denkbar, die alle zur Autonomie führen.

Die Autonomie ist in ihren verschiedenen Gestaltungsmöglichkeiten dem Völkerrecht durchaus geläufig,[29] und sie hat zu Beginn der 1990er Jahre auch im Zusammenhang mit dem Minderheitenschutz Erwähnung gefunden. So wird im Kopenhagener Dokument die Errichtung „lokaler und autonomer Verwaltungen“ für Minderheiten begrüßt.[30] In ähnlicher Weise wollte die Parlamentarische Versammlung des Europarats in ihrer Empfehlung Nr. 1201 (1993) den Minderheiten sogar ein Recht auf Autonomie einräumen, wenn auch unter dem Vorbehalt der nationalen Gesetzgebung.[31] Wie bereits erwähnt (vgl. I.3.), sind diese an sich nicht rechtsverbindlichen Dokumente in manchen bilateralen Verträgen als rechtliche Verpflichtungen vereinbart worden. Dies ist im Hinblick auf das Kopenhagener Dokument etwa in den Grundlagenverträgen Deutschlands mit den osteuropäischen Staaten[32] und denjenigen Ungarns mit einigen Nachbarländern[33] geschehen. Die Rechtsverbindlichkeit der weiterreichenden Europarat-Empfehlung ist in den Grundlagenverträgen Ungarns mit der Slowakei[34] und Rumänien[35] festgelegt worden, obgleich die Maßgeblichkeit der Autonomieklausel im Verhältnis zur Slowakei umstritten[36] und in Bezug auf Rumänien ausdrücklich ausgeschlossen worden[37] ist.

Sind somit im völkerrechtlichen Minderheitenschutz einige Ansätze zum Anspruch auf Autonomie zu entdecken, so sind diese doch recht spärlich. Aussichtsreicher scheint der Ansatzpunkt des Selbstbestimmungsrechts der Völker zu sein. In einer unlängst erschienen Dissertation ist der überzeugende Nachweis erbracht worden, daß die Minderheiten unter bestimmten Voraussetzungen aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker ein Recht auf Autonomie für sich herleiten können.[38] Die Einzelheiten der dogmatischen Begründung können an dieser Stelle nicht dargelegt werde; es muß eine kurze Skizze genügen. Grundvoraussetzung ist, daß die Minderheiten als Träger des Selbstbestimmungsrechts der Völker anerkannt werden. Diese These wurde früher überwiegend abgelehnt,[39] wird aber im neueren Schrifttum zu Recht zunehmend bejaht.[40] Minderheitenschutz und Selbstbestimmungsrecht schließen sich in der Tat nicht gegenseitig aus, so daß es nur darauf ankommen kann, ob eine Minderheit im konkreten Fall zugleich auch die Merkmale eines Volkes aufweist. Dies wiederum hängt von den inhaltlichen Elementen des Selbstbestimmungsrechts ab, zu denen nach Art. 1 II IPBPR und Völkergewohnheitsrecht die freie Entscheidung über den „politischen Status“ und die freie Gestaltung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung gehören. In Prinzip V der Friendly-Relations-Declaration der VN-Generalversammlung von 1970 wird die Entscheidung über den politischen Status dahingehend präzisiert, daß sie in Gestalt einer Entscheidung für die Unabhängigkeit oder den Anschluß an einen anderen Staat oder einen sonstigen politischen Status getroffen werden kann. Die Autonomie ist unzweifelhaft ein derartiger „sonstiger politischer Status“.[41] Ist mit ihr die Territorialautonomie gemeint, so muß die Minderheit über ein geschlossenes Siedlungsgebiet verfügen, welcher Territorialbezug nach einer im Schrifttum vielfach vertretenen Meinung das entscheidende Unterscheidungsmerkmal zwischen „Volk“ und „Minderheit“ bilden soll. Bei der Personalautonomie kommt es aber gerade hierauf nicht an, da mit ihrer hilfe auch Volksgruppen in Streusiedlung organisiert werden können. Entscheidend ist in jedem Fall die Autonomiefähigkeit der jeweiligen Minderheit: Sofern sie nach der zahlenmäßigen Größe, dem sozial-kulturellen Entwicklungsstand, der Stärke des Identitätsbewußtseins, der Wirtschafts- und Organisationskraft sowie anderen Kriterien in der Lage ist, ihre kulturelle Selbstbestimmung eigenständig wahrzunehmen, ist die Minderheit ein Volk im Sinne des inhaltlich auf Autonomiegewährung gerichteten Selbstbestimmungsrechts. Natürlich steht das Selbstbestimmungsrecht in einem Spannungsverhältnis zur territorialen Integrität und zur Souveränität des Aufenthaltsstaates. Dieses Spanungsverhältnis zwischen zwei Völkerrechtsgrundsätzen kann nur im Ergebnis einer im Zeichen des Verhältnischmäßigkeitsgrundsatzes erfolgenden Güterabwägung aufgelöst werden. Die Richtung weist ebenfalls die Friendly-Relations-Declaration, wonach territoriale Integrität und Souveränität nur dann den Vorrang gegenüber dem Selbstbestimmungsrecht haben sollen, wenn der Aufenthaltsstaat das Prinzip der gleichen Rechte sowie das Selbstbestimmungsrecht respektiert und über eine das ganze Volk repäsentierende Regierung verfügt.[42] Anders als im Falle der Sezession, ist bei der Autonomie die territoriale Integrität schon begrifflich nicht tangiert. Es geht lediglich um Souveränitätseinbußen im kulturellen Bereichen, die sich schon aus dem allgemein anerkannten Zweck des Minderheitenschutzes, die minoritäre Gruppenidentität zu bewahren und zu entwickeln, ergeben. Ist der Staat nicht von sich aus bereit, die zweckentsprechenden Minderheitenschutzvorkehrungen zu treffen, so folgt aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker ein Autonomieanspruch der jeweiligen Minderheit.

Startseite        Oben

            6. Kein effektiver Rechtsschutz

In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist die Abwesenheit eines effektiven Rechtsschutzes das charakteristische Merkmal des internationalen Minderheitenschutzes. Alle einschlägigen Konventionen begnügen sich mit einem „Berichtssystem“, nach dem die Vertragsstaaten in regelmäßigen Zeitabständen einem Ausschuß über die Verwirklichung der Konventionsobliegenheiten zu berichten haben. Diese Berichte werden dann erörtert, wobei die Erörterungen in Empfehlungen münden können. Dem Einzelnen ist der Zugang zu diesem Kontrollmechanismus in aller Regel verwehrt. Eine bedingte Ausnahme bildet der IPBPR, dessen Fakultativprotokoll eine Individualbeschwerde vorsieht. Dem Fakultativprotokoll sind bis Ende 2000 96 der 142 Vertragsstaaten beigetreten, was immerhin ganz beachtlich ist. Die Individualbeschwerde ist nur zulässig, wenn der innerstaatliche Rechtsweg erschöpft ist, und kann höchstens dazu führen, daß der IPBPR-Menschenrechtsausschuß seine „Auffassung“, das geltend gemachte Konventionsrecht sei verletzt worden, dem jeweiligen Vertragsstaat und dem Beschwerdeführer mitteilt. Eine Rechtsverbindlichkeit kommt der Mitteilung nicht zu, aber es kann von ihr ein politisch-moralischer Druck ausgehen, zumal wenn sich die Öffentlichkeit der Sache annimmt und der betreffende Staat gutwillig ist. Auf eine Verletzung von Art. 27 sind bislang nur wenige Individualbeschwerden mit unterschiedlichem Erfolg gestützt worden,[43] so daß sich der IPBPR in den 25 Jahren seines Bestehens jedenfalls nicht als ein wirksames Instrument des Minderheitenschutzes erwiesen hat.

Ein wirksamer Minderheitenschutz im europäischen Raum hätte durch die Begründung der Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte mittels eines EMRK-Zusatzprotokolls erzielt werden können, wie dies im österreichischen Entwurf, dem FUEV-Entwurf und auch in der Europarat-Empfehlung 1201 vorgesehen war. Indes sind diese Initiativen am hinhaltenden Widerstand einiger westeuropäischer Regierungen gescheitert. Das RahmenÜ überläßt die Überwachung der Umsetzung seiner substanzarmen Bestimmungen dem Ministerkomitee des Europarats, das hierbei von einem Expertenausschuß unterstützt wird. Das gleiche Berichtssystem ist bei der Sprachencharta zur Anwendung gekommen.

Startseite        Oben

III. Würdigung

Der internationale Minderheitenschutz ist ausgesprochen kärglich. Die Hoffnungen, die man auf seinen Ausbau nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Diktaturen in Osteuropa setzten konnte, haben sich nicht erfüllt. Nach einer kurzen Phase der sittlichen Aufwallung haben die alten nationalen Egoismen erneut die Oberhand gewonnen. Die von den Regierungen Frankreichs, Griechenlands und der Türkei angeführte Gruppe der einem Minderheitenschutz gegenüber reserviert bis ablehnend eingestellten „westlichen“ Länder hat sich im Europarat durch einige neue Mitglieder aus Osteuropa weiter vergrößert. Es wäre unter diesen Umständen unrealistisch anzunehmen, daß auf absehbare Zeit mit einer Fortentwicklung des internationalen Minderheitenschutzes gerechnet werden könnte. Der internationale Minderheitenstandard ist so niedrig, daß er von den meisten Staaten mühelos übertroffen werden kann. Es ist nur zu hoffen, daß die Einzelstaaten aus eigenem Antrieb mehr zum Schutze ihrer Minderheiten unternehmen, als ihnen das Völkerrecht abverlangt. Manche osteuropäische Staaten haben dies auch in vorbildlicher Weise getan.[44] Es wäre wünschenswert, daß ihnen die zögerlichen Nationalitätenstaaten in Osteuropa folgen. Von ihnen dies zu verlangen, fehlt allerdings der Europäischen Union die moralische Legitimation. 

Startseite        Oben

Startseite        Oben